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31. Januar 2023

Bundesgesetz über den Handel mit Foltergütern

Wir setzen uns seit Jahren für die Durchsetzung von Grund- und Menschenrechten, Demokratisierung und rechtsstaatliche Verfahren ein. Eine wirksame Kontrolle ist für die Verhinderung von Folter unabdingbar.

Während wir die Initiative zur Schaffung gesetzlicher Regeln ausdrücklich begrüssen, weisst der vorliegende Entwurf in einigen entschiedenen Aspekten noch deutliche Lücken auf und sollte deshalb überarbeitet und ergänzt werden, um seinen Zweck zu erfüllen. Diese Stellungnahme geht auf einige der aus unserer Sicht bestehenden Lücken im Detail ein, und formuliert Empfehlungen und Vorschläge zu deren Behebung. Es werden nicht alle menschenrechtlich relevanten Fragen, die der Entwurf aufwirft, umfassend geprüft. Vielmehr soll die vorliegende Eingabe das Vernehmlassungsverfahren unterstützen, indem sie einige der wichtigsten Aspekte hervorhebt.

Einleitende Anmerkungen

Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Bestrafung sind durch das zwingende Völkerrecht absolut verboten. Seit langem besteht Klarheit, dass die Kontrolle des Handels mit Ausrüstungsgegenständen, die zu Folter und anderen Formen der Misshandlungen genutzt werden, eine entscheidende Massnahme ist, die Staaten proaktiv ergreifen können, um ihre Verpflichtung zur weltweiten Verhinderung von Folter zu erfüllen. Dazu gehören nicht nur dezidiert missbräuchliche Instrumente, die speziell für Folter und andere Misshandlungen verwendet werden und die verboten werden müssen, sondern auch Ausrüstungen für die Strafverfolgung, die einen legalen Zweck haben, aber oft missbraucht werden.[1] Aus der positiven Verpflichtung, Folter und andere Misshandlungen zu verbieten und zu verhindern, leitet sich die Pflicht ab, den Handel mit diesen Ausrüstungsgegenständen zu regulieren.[2] Dennoch floriert der Handel mit Folterwerkzeugen in vielen Teilen der Welt weitgehend unreguliert, was den Täter*innen einen leichten Zugang zu einer breiten Palette von Produkten ermöglicht. Der umfangreiche Handel und die leichte Verfügbarkeit von Folterwerkzeugen stehen in krassem Gegensatz zu den schrecklichen Auswirkungen von Folter und anderen Misshandlungen und den klaren Verpflichtungen der Staaten, diesen ein Ende zu setzen.

Die Demokratischen Jurist*innen Schweiz begrüssen deshalb, den Entscheid des Bundesrates die Empfehlung des Europarates  CM/Rec (2021)2[3] umzusetzen und sich dabei an der Anti-Folter-Verordnung der EU zu orientieren.[4] Eine gesetzliche Regelung des Handels mit Gütern, die zur Vollstreckung der Todesstrafe, der Folter oder anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe konzipiert sind oder dafür missbraucht werden können, ist überfällig. Sie ist ein wichtiger Schritt im Kampf gegen diese schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen. Aufgrund der besonderen Schwere der zu verhindernden Verbrechen und dem unermesslichen Leiden, welches die Folter bis heute weltweit verursacht, muss der Anspruch an die beschlossene Regelung sein, die Verfügbarkeit der dafür verwendbaren Güter den möglichst wirksam einzuschränken.

Leider fällt der bisherige Entwurf aus Sicht der DJS in einigen Punkten noch hinter diesen Anspruch zurück und sollte deshalb überarbeitet und ergänzt werden. So könnte die Schweiz auch auf nationaler Ebene ihren Beitrag im Kampf gegen die Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe leisten.

Aus Sicht der DJS sind dabei folgende Aspekte hervorzuheben:

  • Lückenlose Festlegung der verbotenen und kontrollierten Güter auf Basis der neuesten Erkenntnisse zur Einsatzrealität;
  • Ausweitung der Verbote auf die Herstellung und Finanzierung;
  • Gesetzliche verankerte Überprüfung und Anpassung der Güterlisten;
  • Berücksichtigung der Informationen internationaler und regionaler Menschenrechtsorganisationen bei der Überprüfung der Aktualität der Güterlisten sowie bei der Beurteilung von Anträgen;
  • Dokumentation aller relevanten Geschäfte und umfangreiche Transparenz durch jährlich veröffentlichte Berichte.

Gerne nehmen wir im Folgenden zu den einzelnen Vorschlägen ausführlicher Stellung.

Entscheidend für einen effektiven Beitrag der Schweiz zu einer Welt ohne Folter ist neben dem Erlass auch ein Engagement für wirksame Regeln auf internationaler Ebene. Nationale und regionale Massnahmen sind zwar unerlässlich. Sie sind aber nicht ausreichend, um sicherzustellen, dass Strafverfolgungsbehörden, die an Folter und anderen Misshandlungen beteiligt sind, nicht weiterhin Strafverfolgungsausrüstungen und damit zusammenhängende Waren aus Ländern erhalten, die keine wirksamen nationalen Handelskontrollen haben. Der im Rahmen der UN laufende Prozess bietet allen Staaten die Gelegenheit, zum ersten Mal verbindliche internationale Standards in diesem Bereich festzulegen.

Die DJS begrüssen deshalb den bisherigen Einsatz der Schweiz auf internationaler Ebene und fordert die Schweiz dazu auf, sich in den laufenden Verhandlungen mit Nachdruck für einen rechtlich-verbindlichen Vertrag einzusetzen.

Allgemeine Bestimmungen

Artikel 1 – Gegenstand

Anhänge und Güterlisten

Der entscheidende Faktor für die tatsächliche Wirkung, die das Gesetz in Bezug auf den Handel mit Foltergütern haben wird, ist die Vollständigkeit der durch das Gesetz erfassten Güter. Die Bestimmungen zu Verboten und Bewilligungspflichten können ihre Wirkung nur entfalten, soweit die betreffenden Güter auch in den jeweiligen Anhängen aufgeführt sind. Eine Orientierung an den der EU-Anti-Folter-Verordnung zugrundeliegenden Güterlisten kann als erster Ausgangspunkt sinnvoll sein, sollte jedoch nicht bedeuten, dass diese in jeder Hinsicht eins-zu-eins übernommen werden müssen.[5] Insbesondere bei Abweichungen zwischen der Empfehlung des Europarates und der EU-Anti-Folter-Verordnung sollten die Liste der Europarats-Empfehlung folgen, da diese mehr Güter umfasst.

Aufgrund der vorgesehenen Bestimmung der Anhänge auf dem Verordnungsweg ist es nicht möglich, zu einem konkret vorliegenden Vorschlag Stellung nehmen. Wir möchten hier entsprechend auf den Annex der Stellungnahme von Amnesty International verweisen und vorschlagen, diesen zu übernehmen.

Absatz 2bis  – [Anpassung Geltungsbereich]

Der in Artikel 1 definierte Gegenstand des Gesetzes ist in der bisherigen Ausführung zu schmal, um die Empfehlung des Europarates umzusetzen und die mit dem Gesetz angestrebten Ziele zu erreichen. Bei der Kategorie der «Foltergüter» [6] handelt es sich qua Definition um Güter, die neben ihrer Verwendung zu schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen keine praktische Verwendung haben. Deshalb sollten die im Gesetz enthaltenen Verbote so umfassend wie möglich gestaltet sein und insbesondere auch die Herstellung und Finanzierung miteinschliessen. Ein Verbot der Herstellung und Finanzierung von Gütern, die einzig für den Zweck der Folter, der Vollstreckung der Todesstrafe oder anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe geeignet sind und keinem legitimen Verwendungszweck dienen, ist unproblematisch (siehe dazu auch die Anmerkungen zu Artikel a).

Ebenfalls zu ergänzen ist der Entwurf um eine Regelung zur Vernichtung vorhandener Bestände von Foltergütern. Dies entspricht der expliziten Empfehlung des Europarates, welche die Staaten auffordert alle unter ihrer Jurisdiktion verbleibenden Bestände von Foltergütern zu vernichten.[7]

Artikel 1 sollte daher um einen Absatz 2bis, wie folgt ergänzt werden:

2bis Es regelt zudem für die in Artikel 3 Bst. a definierten Foltergüter:

die Herstellung;

die Finanzierung;

die Vernichtung vorhandener Bestände

Artikel 1a – Überprüfung und Anpassung der Erfassten Güter

In Bezug auf die Festlegung der verbotenen und zu kontrollierenden Güter fällt der Gesetzesentwurf klar hinter die Empfehlung des Europarates zurück, deren Umsetzung erklärtes Ziel der Vorlage ist. So fehlt dem Entwurf des Foltergütergesetzes ein gesetzlich geregeltes Verfahren zur Überprüfung und Anpassung der Anhänge mit den Listen der erfassten Güter. Recherchen von Amnesty International haben gezeigt, dass sich Einsatzrealitäten bei der Verwendung von Gütern zu schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen teilweise sehr schnell ändern. Die DJS empfehlen deshalb dringlich, einen Mechanismus zur regelmässigen Überprüfung und Anpassung der Güterlisten im Gesetz zu verankern.

Die entspricht zudem der ausdrücklichen Empfehlung des Europarats, welche empfiehlt die Listen der kontrollierten Güter (inkl. jener für Arzneimittel) regelmässig zu überprüfen und anzupassen um Änderungen in der Entwicklung, der Einsatzrealität und den internationalen Märkten für deren Handel, Rechnung zu tragen.[8] Die EU-Anti-Folter-Verordnung enthält ebenfalls entsprechende Vorgaben bezüglich der Überprüfung und Anpassung der relevanten Anhänge.[9]

Das Gesetz sollte deshalb sowohl eine regelmässige Überprüfung der Aktualität der Listen als auch die dabei zu beachtenden Faktoren vorschreiben. Bei der Aktualisierung der Listen sollte sich der Bundesrat unter anderem auch an entsprechenden Anpassungen der Güterlisten regionaler und internationaler Reglungen orientieren, sowie die Berichte und Erkenntnisse relevanter internationaler Institutionen und zivilgesellschaftlicher Organisationen berücksichtigen.

Da die Festlegung der Güterlisten in der Praxis den effektiven Geltungsbereich des Gesetzes definiert, sollte die Überprüfung, sowie die dabei zu berücksichtigenden Aspekte auf Gesetzesebene geregelt sein. Amnesty International empfiehlt daher die Aufnahme eines neu einzuführenden Artikels 1a Überprüfung und Anpassung der erfassten Güter nach Folgendem Vorschlag:

Artikel 1a Überprüfung und Anpassung der Erfassten Güter

1 Der Bundesrat überprüft die nach Artikel 1 Absatz 4 bestimmten Güter regelmässig, mindestens jedoch jährlich auf ihre Aktualität und passt sie den festgestellten Änderungen in der Entwicklung, der Einsatzrealität und den internationalen Märkten für deren Handel an.

2 Im Rahmen der Überprüfung und zur Festlegung der vorzunehmenden Anpassung berücksichtigt er dabei:

Die Berichte und Empfehlungen der nach Artikel 3a eingesetzten Expertenkommission;
Urteile und Untersuchungsergebnisse der zuständigen Gremien der Vereinten Nationen und des Europarats sowie die Berichte des vom Europarat eingesetzten Europäischen Ausschusses zur Verhinderung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe und des VN-Sonderberichterstatters für Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe;
von Mitgliedsstaaten des Europarates oder der europäischen Union vorgenommene Anpassungen der ihren jeweiligen zugrundeliegenden Güterlisten;
Informationen und Berichte relevanter zivilgesellschaftlicher Organisationen.

Artikel 3 – Begriffe

Bst. abis – Folter, sowie ater – Andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe

Grundsätzlich ist anzumerken, dass aufgrund des Fehlens entsprechender Straftatbestände im schweizerischen Strafgesetzbuch und des Fehlens einer Definition in den bestehenden Folter-Tatbeständen (Artikel 264a StGB und 109 MStG) der Begriff der «Folter» nicht definiert ist. Aus diesem Grund wäre zu überlegen das Gesetz, um die entsprechenden Definitionen auf Basis internationaler Abkommen[10] zu ergänzen. Sobald die bisher bestehende Lücke im StGB durch das Schaffen entsprechender Tatbestände gefüllt ist, können die expliziten Definition im Foltergütergesetz durch die jeweiligen Verweise ersetzt werden.

In Bezug auf andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung, empfehlen die DJS, diese negativ in Bezug auf Folter zu definieren, d.h. als eine Misshandlung, die «nicht der Folter gleichkommt», weil ihr eines oder mehrere der Schlüsselelemente der Folterdefinition fehlen, d.h. Vorsatz, bestimmte Zwecke (oder Diskriminierung), die Verursachung schwerer Schmerzen oder Leiden und ein gewisses Mass an amtlicher Beteiligung. Eine Handlung oder ein Fall von Misshandlung würde daher eher eine grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe als Folter darstellen, wenn entweder die erforderliche Absicht oder der erforderliche Zweck (oder die Diskriminierung) fehlt oder wenn die Schmerzen oder Leiden, die sie verursacht, nicht als «schwer» angesehen werden.

Bst. a – Foltergüter

Um Missverständnissen vorzubeugen, sollte in Erwägung gezogen werden, den Begriff der «Foltergüter» mit einem alternativen Begriff zu ersetzen, der sich nicht ausschliesslich auf einen der geächteten Verwendungszwecke («Folter») bezieht. Durch die ausschliessliche Nennung der Folter entsteht insbesondere in den Verbotsbestimmungen schnell der Eindruck, die Regelungen des Gesetzes beziehen sich einzig auf Güter die ausschliesslich zur Folter verwendet werden können und nicht auch auf solche, die neben der Verwendung zur Vollstreckung der Todesstrafe oder einer anderen grausamen, unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung oder Strafe keine praktische Verwendung haben. Die Anwendung auf Güter mit entsprechendem Verwendungszweck, entgegen dem Wortlaut der jeweiligen Bestimmung ist daher nicht offensichtlich und sollte wenn möglich durch eine Begriffsänderung oder -klärung verdeutlicht werden. Mögliche Alternativen, die weniger Potential zur Verwirrung bieten wären

  1. die vollständige Auflistung aller erfassten Verwendungswecke im Begriff (entspricht der Definition), oder,
  2. wenn eine kürzere Variante erforderlich sein sollte, die Verwendung eines «neutraleren» Begriffs, der nicht ausschliesslich auf einen der drei Verwendungszwecke verweist (z.B. «Missbrauchsgüter», «Güter zur Peinigung», o.Ä.). Alternativ könnte der Begriff der «Foltergüter» ergänzt werden: «Folter- oder Missbrauchsgüter».

Bst. b – Güter, die auch zur Folter verwendet werden können

Analog zur Bemerkung für die Begriffsdefinition der «Foltergüter» wäre auch hier zu überlegen den gewählten Begriff durch eine Alternative zu ersetzen. Durch die Verwendung eines Halbsatzes als Begriff verstärkt sich der in der Bemerkung zu Bst. a. bemängelte Effekt nochmals. Das sich beispielsweise die Regelung des Art. 5 Abs. 1; «Die Ausfuhr und die Vermittlung von Gütern, die auch zur Folter verwendet werden können, und das Erbringen technischer Unterstützung im Zusammenhang mit solchen Gütern sind bewilligungspflichtig.», entgegen der intuitiven Lesart nicht nur auf Güter, die auch zur Folter verwendet werden können, sondern auf «Güter, die auch zur Folter verwendet werden können» i.S.d. Definition in Art. 3 Bst. b. bezieht und somit auch auf Güter, die auch zur Vollstreckung der Todesstrafe oder auch zum Zweck einer anderen grausamen, unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung oder Strafe verwendet werden können, bezieht, ist nicht offensichtlich. Auch hier wäre deshalb die Verwendung eines alternativen Begriffs ratsam.

Bst. d – technische Hilfe

Um die Wirksamkeit des Verbots sicherzustellen, sollte der Begriff der «technischen Hilfe» möglichst breit definiert sein. Aus diesem Grund sollten die im Gesetz aufgeführten Beispiele von Formen technischer Hilfe lediglich zur Illustration dienen und keine abschliessende Liste an Aktivitäten darstellen. Um dies im Gesetzestext zu verdeutlichen, sollte die Liste mit «beispielsweise» statt des bisher verwendeten «namentlich» eingeleitet werden. Dies entspricht auch dem in der EU-Anti-Folter-Verordnung gewähltem Ansatz, die ebenfalls "jede andere technische Dienstleistung" ohne weitere Spezifizierung miteinschliesst und anschliessend zur Illustration Beispiele von Formen aufführt, die diese technische Hilfe nehmen kann.

Die DJS schlagen deshalb folgende für Artikel 3 Bst. d. folgende Anpassung vor:

d. technische Hilfe: die Leistung technischer Unterstützung im Zusammenhang mit der Entwicklung, Herstellung, Erprobung, Montage, dem Unterhalt und der Reparatur von Gütern und die Erbringung anderer technischer Dienstleistungen, namentlich beispielsweise in Form der Anleitung, Beratung, Ausbildung und der Weitergabe von praktischen Kenntnissen oder Fertigkeiten, soweit es sich dabei nicht um die Zurverfügungstellung allgemein zugänglicher Informationen handelt.

Artikel 3a – Beratende Expertenkommission

Fragen zur Beurteilung der Aktualität der Güterlisten oder zur Beurteilung des Missbrauchsrisikos für bestimmte Güter und Empfänger erfordern umfassende Informationen zu sich oft sowohl undurchsichtig als auch dynamisch entwickelnde Ländersituationen und Einsatzrealitäten. Diese Informationen sind in der Regel nicht an einer Stelle gebündelt, sondern liegen bei unterschiedlichsten Behörden (sowohl des Bundes als auch der Kantone) und externen Fachorganisationen oder -Personen.

Um die Bundesverwaltung bei der Umsetzung des Gesetzes zu unterstützen, sollte daher eine beratende Expertenkommission aus den relevanten Akteuren eingesetzt werden. Die Aufgabe dieser Kommission wäre die zuständigen Behörden bei der Überprüfung der Aktualität der Güterlisten zu unterstützen, sowie Informationen und Einschätzungen zu Beurteilung von bewilligungspflichtigen Geschäften bereitzustellen.

Ein möglicher Vorschlag zur Aufnahme in den Gesetzesentwurf wäre wie folgt:

Artikel 3a Beratende Expertenkommission

1 Eine zu diesem Zweck eingesetzte Expertenkommission unterstützt den Vollzug dieses Gesetzes beratend, dazu liefert sie insbesondere:

a. Informationen zu Änderungen in der Entwicklung, der Einsatzrealität und den internationalen Märkten für deren Handel;

b. Einschätzungen zur Aktualität und eventuellen Anpassungen der dem Gesetz zugrunde liegenden Güterlisten;

c. Auf Antrag der zuständigen Behörde, Einschätzungen zur Bewilligungsfähigkeit einzelner Geschäfte.

2 Die Expertenkommission setzt sich zusammen aus Vertretern der mit dem Vollzug des Gesetzes betrauten Departemente, der Kantone, der Nationalen Kommission zur Verhütung von Folter, der Wissenschaft, sowie einschlägiger zivilgesellschaftlicher Organisationen.

Verbote und Bewilligungspflichte

Artikel 4 – Foltergüter

Abs. 1 lit. c. – [Verbot der technischen Hilfe]

Das Verbot technischer Hilfe sollte neben dem Erbringen, analog zum Verbot der Einfuhr, auch das Annehmen technischer Hilfe im Zusammenhang mit Foltergütern ausgedehnt werden. Die EU-Anti-Folter-Verordnung sieht ebenfalls ein entsprechendes Verbot vor.[11]

Der Gesetzestext wäre dazu wie folgt anzupassen:

 

1 Es ist verboten:

[…]

d. technische Hilfe im Zusammenhang mit Foltergütern zu erbringen oder anzunehmen;

  

 

Abs. 1 lit. d bis – [Verbot der Entwicklung und Herstellung]

Wie in Bezug auf den Geltungsbereich des Gesetzes bereits angemerkt, sollte auch die Entwicklung und Herstellung von Gütern ohne praktische Verwendung ausser der Folter, der Vollstreckung der Todesstrafe oder andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Strafe oder Behandlung verboten sein. Es existieren keine legitimen Gründe, welche die Entwicklung oder Herstellung von Gütern rechtfertigen könnten, deren einziger Verwendungszweck das Verüben schwerwiegender Menschenrechtsverletzungen ist. Hierhin besteht eine Analogie zu besonders grausamen oder unterschiedslos tötenden Waffen, deren Entwicklung und Herstellung durch die Kriegsmaterialgesetzgebung ebenfalls verboten sind.[12]

Deshalb sollte Artikel 4 wie folgt ergänzt werden:

 

1 Es ist verboten:

[…]

e Foltergüter zu entwickeln oder herzustellen;

 

 

Abs. 1 lit. dter  und dquater – [Verbote der direkten und indirekten Finanzierung]

Aus den Überlegungen, die für ein Verbot der Entwicklung und Herstellung sprechen, lässt sich auch die Notwendigkeit eines Finanzierungsverbots folgern: Geschäften mit Gütern, die ausschliesslich zu schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen genutzt werden können, sollte auch die finanzielle Grundlage so weit wie möglich entzogen werden. Weder sollten Dritte an der Ermöglichung der Folter oder anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe verdienen, noch sollten jenen die diese Güter bereitstellen oder damit Handeln, Möglichkeiten zur Finanzierung ihrer Geschäfte geboten werden. Aus diesen Gründen sollte der Entwurf dringend um entsprechende Verbote der direkten und indirekten Finanzierung ergänzt werden.

Auch hier können entsprechende Vorschriften des Kriegsmaterialgesetzes als Vorlage für den konkreten Formulierungsvorschlag dienen:[13]

 

1 Es ist verboten:

[…]

f. die Entwicklung, Herstellung, den Handel mit oder den Erwerb von Foltergütern durch die unmittelbare Gewährung von Krediten, Darlehen und Schenkungen oder vergleichbaren finanziellen Vorteilen zur Bezahlung oder Bevorschussung von Kosten direkt zu finanzieren;

g. das Verbot der direkten Finanzierung in Bst. f. durch indirekte Finanzierung in Form von Beteiligungen an Gesellschaften, die Foltergüter entwickeln, herstellen, erwerben oder damit handeln, oder dem Erwerb von Obligationen oder anderen Anlageprodukten, die durch solche Gesellschaften ausgegeben werden, zu umgehen.

 

 

Abs. 2 – [Ausnahme]

Die DJS begrüssen die Auffassung des Bundesrates, die Ausnahme zu Artikel 4 bewusst restriktiv zu halten, um die Gefahr der Verbotsumgehung zu minimieren. Aus diesem Grund empfehlen die DJS, die Ausnahme auf Basis des Modells der Empfehlung des Europarates ebenfalls weiter zu präzisieren.

Diese formuliert die Ausnahme deutlich strikter als der vorliegende Entwurf. So muss zunächst nachgewiesen werden, dass ein Gut ausnahmenbewährt ist. Zudem spezifiziert die Ausnahme auch, dass dieser Nachweis sich darauf beziehen muss, dass

  1. das Gut ausschliesslich zum Zweck der öffentlichen Ausstellung gedacht ist und
  2. b), dass dies aufgrund seiner historischen Bedeutung geschieht.[14]

Dies entspricht auch der Fassung der Ausnahme in der EU-Anti-Folter Verordnung.[15]

Die Formulierung der Ausnahme im Gesetzesentwurf sollte deshalb wie folgt ergänzt werden, um diese möglichst restriktiv zu halten und die Gefahr der Verbotsumgehung zu minimieren:

2 Die Bewilligungsbehörde kann die Ein-, Durch- und Ausfuhr von Foltergütern bewilligen, soweit durch den Antragsteller nachgewiesen wird, dass die Güter aufgrund ihrer historischen Bedeutung und ausschliesslich zum Zweck der öffentlichen Ausstellung in einem öffentlichen Museum bestimmt sind

Artikel 6 – Arzneimittel, die zur Vollstreckung der Todesstrafe verwendet werden können

Der erläuternde Bericht erklärt, dass die unter diesem Artikel zu kontrollierenden Arzneimitteln auf Basis einer Liste von Swissmedic bestimmt werden, die allerdings "nur Arzneimitteln [enthält], die zur Vollstreckung der Todesstrafe verwendet werden können und für die die Pharmaindustrie keine ausreichenden Kontrollen eingerichtet hat, um einen solchen Missbrauch zu verhindern".[16] Das wirft die Frage auf, inwieweit hier die Kontrolle durch den Staat an private Pharmaunternehmen delegiert werden, die sich zudem selbst kontrollieren sollten.[17]

Statt die betroffenen Güter durch Nichtaufnahme in die Liste kontrollierter Arzneimittel vom materiellen Geltungsbereich auszuschliessen, sollten eventuell mögliche Ausnahmen und vereinfachte Bewilligungsverfahren unter klarer Definition, der dafür zu erfüllenden Voraussetzungen explizit im Gesetz verankert werden.

Bewilligungsvoraussetzungen und Verfahren

Artikel 7 – Bewilligungsvoraussetzungen

Abs. 1 – [Grundsatz]

Eine fundierte Beurteilung der Frage, ob eine Gefahr der Verwendung zur Vollstreckung der Todesstrafe, zur Folter oder für eine andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe besteht, sowie ob die weiteren Bewilligungsvoraussetzungen erfüllt sind, erfordert umfassende Abklärungen, insbesondere hinsichtlich der Antragsteller*innen und der deklarierten Empfänger*innen. Viele diese Informationen können nicht direkt durch die zuständige Behörde erhoben werden, finden sich jedoch in den Untersuchungsergebnissen und Berichten von zu diesen Themen arbeitenden Fachorganisationen. Eine umfassende und ausgewogene Beurteilung der Bewilligungsfähigkeit eines Antrags muss diese Quellen deshalb konsultieren und berücksichtigen. Aus diesem Grund sollte der vorliegende Entwurf entsprechend um die Berücksichtigung einschlägiger Quellen ergänzt werden. Dieser Ansatz findet sich auch explizit in der Empfehlung des Europarates wieder, der den Mitgliedssaaten dieses Vorgehen empfiehlt.[18] Auch die Informationen aus dem Austausch mit den zuständigen Behörden anderer Staaten sollten in die Beurteilung mit einfliessen.

Um diesen Überlegungen Rechnung zu tragen, empfehlen die DJS die Aufnahme eines Absatzes 1bis wie folgt:

 

1bis Bei der Beurteilung ob die Voraussetzungen für eine Bewilligung erfüllt sind, berücksichtigt die zuständige Behörde:

a. Die Berichte und Einschätzung der nach Artikel 3a eingesetzten Expertenkommission;

Urteile und Untersuchungsergebnisse der zuständigen Gremien der Vereinten Nationen und des Europarats sowie die Berichte des vom Europarat eingesetzten Europäischen Ausschusses zur Verhinderung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe und des VN-Sonderberichterstatters für Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe;

Informationen und Berichte einschlägiger zivilgesellschaftlicher Organisationen;

Informationen der zuständigen Behörden anderer Staaten nach Artikel 14 Absatz 2.

 

 

Abs. 2 – [Voraussetzungen]

In Bezug auf den Einsatz von Gütern, die missbräuchlich auch zur Folter verwendet werden, ist die Sicherung des Endverbleibs besonders ernst zu nehmen. Das Instrument der Endverbleibs-Erklärung kann hier unter Umständen ein Mittel sein, um die Gefahr, dass die Güter in falsche Hände gelangen, zu reduzieren. Der Entwurf des Foltergütergesetzes sollte deshalb das Vorliegen einer Endverbleibs-Erklärung vorschreiben, welche sowohl den Endempfänger als auch den Verwendungszweck aufführen und die Versicherung beinhalten, dass das entsprechende Gut nur von dem deklarierten Empfänger zu dem deklarierten Zweck verwendet werden wird. Vor einem Weiterverkauf ist die Zustimmung des Ursprungstaates einzuholen. Als weitere Massnahme zur Verhinderung der Umlenkung könnte der Entwurf des Foltergütergesetzes die Möglichkeit von Post-Shipment Inspektionen vorsehen, bei denen die zuständige Behörde sich durch eine Kontrolle vor Ort des Einhaltens der Endverbleibs-Erklärung versichern kann.

Zur Verhinderung von Umgehungsgeschäften und dem Sicherstellen einer möglichst koordinierten und einheitlichen Kontrollpraxis sollten keine Bewilligung für Anträge erteilt werden, die von einem anderen Mitgliedsstaat des Europarats in den vorangegangen drei Jahren bereits negativ beschieden, hatte. Dadurch kann einem «forum-shopping» vorgebeugt werden und die international abgestimmte Kontrolle gestärkt werden. Die EU-Anti-Folter-Verordnung enthält eine entsprechende Regelung auf EU-Ebene, sodass in einer grossen Zahl der umsetzenden Länder die relevanten Informationen dazu verfügbar sind.[19]

Die Voraussetzungen für das Bewilligen eines Antrags sollten deshalb wie folgt ergänzt werden:

 

2 Bei Ausfuhrbewilligungen müssen zudem die folgenden Voraussetzungen erfüllt sein:      

a. Es liegt eine Endverbleibs-Erklärung vor und es besteht kein Grund zur Annahme, dass die Güter nicht bei der deklarierten Endempfängerin verbleiben.

Es liegt das Einverständnis des Ursprungstaats zur Wiederausfuhr vor, falls dieser ein solches verlangt.

Es wurden keine Zwangsmassnahmen nach dem Embargogesetz vom 22. März 20023 erlassen, die einer Bewilligungserteilung entgegenstehen.

Es liegen keine Informationen vor, dass ein anderer Mitgliedsstaat des Europarates einen im Wesen identischen Antrag innerhalb der vorangegangenen drei Jahren abgelehnt hat.

 

Artikel 8a – Dokumentation und Aufbewahrung

Die Erfahrung zeigt, dass Transparenz und gründlich Dokumentation unerlässliche Voraussetzungen dafür sind, den Handel mit Foltergütern zu unterbinden und sicherzustellen, dass Güter, die auch zur Folter verwendet werden können, nicht in falsche Hände geraten. So gibt auch die Empfehlung des Europarats, die durch das Gesetz umgesetzt werden soll vor, dass alle entsprechende Vorgänge im Zusammenhang mit der Anwendung des Gesetzes zu dokumentieren sind.[20] Die DJS sind deshalb der Ansicht, dass der Entwurf des Foltergütergesetzes vorschreiben sollte, dass alle relevanten Vorgänge zu unter dem Gesetz bewilligungspflichtigen und verbotenen Aktivitäten dokumentiert und für mindestens 10 Jahre aufbewahrt werden. Die jeweils zu dokumentierenden Informationen sollten in jedem Fall Anzahl, Wert Art und Typ der betreffenden Güter umfassen. Erteilte und verweigerte Genehmigungen sowie die zugehörigen Risikobewertungen sind ebenfalls zu dokumentieren und aufzubewahren. Gleiches gilt für den Import entsprechender Güter.

Zur Umsetzung dieser Empfehlung, sollte der Entwurf des Foltergütergesetzes um einen Artikel 8a zur Dokumentation und Aufbewahrung wie folgt ergänzt werden:

 

Artikel 8a Dokumentation und Aufbewahrung

1 Die zuständige Behörde dokumentiert alle Vorgänge im Zusammenhang mit der Anwendung dieses Gesetzes und bewahrt diese für mindestens 10 Jahre auf.

2 Die zu dokumentierte Informationen umfassen in jedem Fall Anzahl, Wert Art und Typ der betreffenden Güter sowie die erteilten und verweigerten Genehmigungen und dazugehörigen Bewertungen der Bewilligungsvoraussetzungen.

 

Zusammenarbeit von Behörden

Artikel 12 – Koordination

Generell sind die DJS der Meinung, dass bei Überschneidungen der Geltungsbereiche verschiedener Kontrollgesetze die entsprechenden Kriterien zur Beurteilung der Bewilligungsfähigkeit eines Geschäfts grundsätzliche kumulativ angewendet werden müssen. Dies ist notwendig, um keine Lücken im Exportkontrollregime entstehen zu lassen. Das Gesetz sollte diesen Grundsatz für die ihm unterliegenden Güter explizit festhalten und sich nicht nur auf die Bestimmung der koordinierenden Behörden beschränken.

Prinzipiell ist es begrüssenswert, dass die Überlappung von Kriegsmaterialgesetz und Foltergütergesetz, wie sie beispielsweise bei Tränengasen oder Werfern denkbar ist, nicht durch Beschneidung des materiellen Geltungsbereichs gelöst werden soll, was zwingend mit einem Risiko für Lücken in der Kontrolle verbunden wäre. [21]
Der vorgeschlagene Umgang mit Fällen, in denen Güter sowohl unter den Anwendungsbereich des Kriegsmaterialgesetzes als auch unter jenen des Foltergütergesetzes fallen, wäre jedoch nur dann zufriedenstellend, wenn sichergestellt wäre, dass die Kriterien beider Gesetze in jedem Fall zur Anwendung kämen, oder anders gesagt, wenn alle Fälle von unter dem Foltergütergesetz nicht bewilligungsfähigen Tätigkeiten unter dem Kriegsmaterialgesetz ebenfalls verboten wären. Der umgekehrte Fall des im erläuternden Bericht geschilderten Beispiels müsste also ausgeschlossen sein. Da Folter, die Vollstreckung der Todesstrafe, grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe alle schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen darstellen, ist dies nach der bestehenden Genehmigungspraxis in vielen, wenn auch nicht in allen Fällen gegeben.[22] Denkbar wäre beispielsweise ein Szenario, bei dem für eine Ausfuhr die Kriterien für einen Verweigerung unter dem Kriegsmaterialgesetz nicht erfüllt sind (hier insbes. relevant: z.B. keine schwerwiegenden und systematischen Menschenrechtsverletzungen), jedoch gleichzeitig konkrete Hinweisen bestehen, dass die betreffenden Güter bspw. zur Verwendung für grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe bestimmt sind, ohne dass diese Verwendung systematisch erfolgt. Aus diesem Grund sollten bei gleichzeitiger Anwendbarkeit des Gesetzes und des Kriegsmaterialgesetzes die jeweils aufgestellten Verbote, Voraussetzungen und Kriterien ebenfalls kumulativ angewandt werden.

Um diesen Vorschlägen zu entsprechen, sollte der Gesetzestext deshalb wie folgt angepasst werden:

 

1 Fällt ein Sachverhalt sowohl unter den Geltungsbereich dieses Gesetzes als auch unter den Geltungsbereich des Waffengesetzes vom 20. Juni 19975, des Bundesgesetz vom 27. September 20136 über die im Ausland erbrachten privaten Sicherheitsdienstleistungen, oder des Güterkontrollgesetzes vom 13. Dezember 19967 oder des Kriegsmaterialgesetzes vom 13. Dezember 19968, so bestimmen die beteiligten Behörden diejenige Behörde, die das Verfahren koordiniert.

1bis Im Falle einer gleichzeitigen Anwendbarkeit nach Absatz 1 stellen die zuständigen Behörden sicher, dass:

a. Die Einhaltung aller durch auf den Sachverhalt anwendbaren Gesetze aufgestellten Verbote gewährleistet ist;

b. allfällige Bewilligungen nur erteilt werden, wenn die Gesamtheit der einschlägigen Voraussetzungen aller auf den Sachverhalt anwendbaren Gesetze erfüllt sind;

2 Dieses Gesetz gilt nur so weit, als nicht das Bundesgesetz vom 13. Dezember 19968 über das Kriegsmaterial anwendbar ist.

Artikel 14 – Amtshilfe zwischen schweizerischen und ausländischen Behörden

 

Aufgrund des inhärent grenzüberschreitenden Charakters des Handels mit Foltergütern und der für dessen Kontrolle zwingend notwendigen engen Abstimmung unter den zuständigen Behörden der Staaten sind Informationsaustausch, Abstimmung und Koordination unerlässlich, um den Zweck des Gesetzes erfüllen zu können. Dieser Austausch bildet zudem die Grundlage, um in der Beurteilung eines Bewilligungsantrags feststellen zu können, ob ein Antrag auf eine, im Wesentlichen identische Ausfuhr in der Vergangenheit von einem anderen Staat abgelegt wurde (siehe oben, Anmerkungen zu Artikel 7) ermöglichen so das Verhindern eines undercutting zwischen den die Empfehlung des Europarates umsetzenden Staaten. Die EU-Anti-Folter-Verordnung entsprechende Konsultations- und Notifikationspflichten sowie einen Informationsaustausch zwischen den Mitgliedsstaaten vor, mit Hilfe dessen sich die zuständigen Behörden über Ausführer informieren, denen das Recht entzogen wurde, die entsprechenden Genehmigungen in Anspruch zu nehmen.[23]

Aus diesem Grund schlagen die DJS folgende Abänderung des Artikels 14 Absatz 1 vor:

 

1 Die Bewilligungsbehörde arbeitet mit den zuständigen Behörden der Mitgliedsstaaten des Europarates anderer Staaten zusammen und koordiniert die Erhebungen soweit:

[…]

Schlussbestimmungen

Artikel 16 – Berichterstattung

Nur durch Transparenz und die regelmässige Veröffentlichung von Berichten zur Umsetzung der Massnahmen zur Kontrolle des Handels mit Foltergütern lässt sich die Wirksamkeit der getroffenen Massnahmen länderübergreifend beurteilen, bestehende Lücken und Umgehungsmuster identifizieren und der entsprechende Anpassungsbedarf festlegen. Deshalb sollte das Gesetz nicht nur über den Verweis auf die Aussenwirtschaftsberichte nach Artikel 16 des Bundesgesetzes über Aussenwirtschaftliche Massnahmen, sondern explizit vorgeben, dass die Zahl der eigegangenen Anträge, die davon betroffenen Güter und Länder, sowie die jeweils getroffenen Entscheidungen mindestens einmal im Jahr veröffentlicht werden. Dies entspricht auch der ausdrücklichen Empfehlung des Europarates, welche ebenfalls eine jährliche Veröffentlichung dieser Informationen vorsieht, sowie der Regelung in der EU-Anti-Folter-Verordnung.[24]

Diese Änderungen sollten durch folgenden, dem Artikel 16 hinzuzufügenden Absatz 2 umgesetzt werden:

2 Er veröffentlicht einen jährlichen Bericht über die Anwendung dieses Gesetzes und weist darin insbesondere folgende Informationen aus:

die Zahl der eingegangenen Anträge;

die von den Anträgen betroffenen Güter und Länder;

die in Bezug auf diese Anträge jeweils getroffenen Entscheidungen.

Artikel 17 – Änderung anderer Erlasse

Um den in den Anmerkungen zu Artikel 12 ausgeführten Empfehlungen bezüglich der parallelen Anwendbarkeit des Foltergütergesetzes und weiterer Kontrollgesetze Rechnung zu tragen, sind das Kriegsmaterialgesetz, das Güterkontrollgesetz, das Waffengesetz sowie das Bundesgesetz über die im Ausland erbrachten privaten Sicherheitsdienstleistungen so anzupassen, dass der Grundsatz der kumulativen Anwendbarkeit darin zur Geltung kommt.

Güterlisten

Eine sorgfältige, der Einsatzrealität und dem Missbrauchspotential vieler Ausrüstungsgegenstände Rechnung tragende Definition des materiellen Geltungsbereichs ist entscheidend, damit das Foltergütergesetz auch in der Praxis einen tatsächlichen Beitrag im Kampf gegen die Folter, die Todesstrafe sowie andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe leisten kann.

Ein zu schmal festgelegter Handlungsbereich hätte die verheerende Folge, dass Güter weiterhin und an der Kontrolle des Gesetzes vorbei, zur Verübung schwerwiegender Menschenrechtsverletzungen zur Verfügung gestellt würden. Aus diesem Grund fordern die DJS die Schweiz auf, sich bei der Festlegung der unter das Gesetz fallenden Güter an den Empfehlungen des Europarates als Mindestmass der abzudeckenden Güter zu orientieren. Als Orientierung können die von Amnesty International in ihrer Stellungnahme zu diesem Gesetz eingereichten Listen dienen.

Hier finden Sie die eingereichte Vernehmlassung

 

[1] Siehe bspw.: Amnesty International und Omega Research Foundation (2020), “Ending the Torture Trade: the path to global controls on the ‘Tools of Torture’, ACT 30/3363/2020, abrufbar unter: https://www.amnesty.org/en/documents/act30/3363/2020/en/; Amnesty International und Omega Research Foundation (2018), “Combating Torture: The Need for Comprehensive Regulation of Law Enforcement Equipment”, ACT 30/9039/2018, abrufbar unter: https://www.amnesty.org/en/documents/act30/9039/2018/en/;

[2] Siehe unter anderem: Studie über den Handel mit und die Herstellung von Ausrüstungsgegenständen, die speziell für die Anwendung von Folter bestimmt sind vorgelegt vom UN-Sonderberichterstatter über Folter E/CN.4/2003/69, para. 35; A/RES/72/163, para 19; A/RES/74/163, para. 19

[3] Empfehlung des Europarats CM/Rec (2021)2 zu «Massnahmen gegen den Handel mit Gütern, die zur Vollstreckung der Todesstrafe, zu Folter oder anderer grausamer, erniedrigender oder unmenschlicher Behandlung oder Strafe verwendet werden könnten» (im Folgenden: CM/Rec (2021)2)

[4] Verordnung (EU) 2019/125 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Januar 2019 über den Handel mit bestimmten Gütern, die zur Vollstreckung der Todesstrafe, zu Folter oder zu anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe verwendet werden könnten (im Folgenden: Verordnung (EU) 2019/125).

[5] Hierfür spricht auch der unterschiedliche Umgang mit sich überschneidenden Anwendungsbereichen anderer Güterkontrollgesetzgebung (siehe dazu auch die Anmerkungen zu Artikel 12).

[6] Amnesty International empfiehlt die Begriffe «Foltergüter», sowie «Güter, die auch zur Folter verwendet werden können» zur Verbesserung der Klarheit des Gesetzes durch Alternativen zu ersetzen (siehe Anmerkungen zu Artikel 3). Zur Verbesserung der Verständlichkeit dieser Stellungnahme in Bezug auf den vorliegenden Entwurf werden trotz dieser Empfehlung, die im bisherigen Text verwendet Begriffe verwendet.

[7] CM/Rec (2021)2, para. 1.4, ”1.4. Member States should destroy any stock of equipment and goods referenced in the list referred to in paragraph 1.3 that remains within their jurisdiction, unless used for the exclusive purpose of public display in a museum in view of their historical significance.

[8] Siehe CM/Rec (2021)2, para. 1.3, “1.3 […] The list should be regularly reviewed and updated in order to take account of changes in the development and in the nature of use of such equipment as well as changes in the international markets thereof.”; para. 2.2, “2.2. Regulation should include those pharmaceutical chemicals listed in Appendix 2 and the list should be regularly reviewed, and, if appropriate, updated, in order to take account of changes in the production, trade in and use of such chemicals.”; para. 3.1.2, “3.1.2. establishing a list of controlled goods and equipment which should at least include the categories specified in Appendix 3. The list should be regularly reviewed in order to take account of changes in the development and in the nature of the use of such goods and equipment, as well changes in their international markets;”

[9] Verordnung (EU) 2019/125, Arts. 24, 25 und 32.

[10] siehe z.B. Übereinkommen vom 10. Dezember 1984 gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe Artikel 1;

[11] Verordnung (EU) 2019/125, Artikel 4.

[12] Siehe bspw. die Verbote zur Herstellung von ABC-Waffen, Antipersonenminen oder Streumunition in den Artikeln 7 Abs. 1 lit. a, 8 Abs. 1, lit. a und 8a Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes über das Kriegsmaterial (im Folgenden KMG).

[13] Siehe Arts. 8b und 8c KMG.

[14] Siehe CM/Rec (2021)2, para 1.2, “1.2 […] As an exception, member States may authorise the import, export or transit of goods and equipment referenced in the list referred to in paragraph 1.3 if it can be proved that such goods will be used for the exclusive purpose of public display in a museum in view of their historical significance.”

[15] Verordnung (EU) 2019/125, Artikel 3 Abs. 2, (2)   «Abweichend von Absatz 1 kann die zuständige Behörde Ausfuhren von in Anhang II aufgeführten Gütern und die Leistung von technischer Unterstützung im Zusammenhang mit diesen Gütern genehmigen, wenn nachgewiesen wird, dass solche Güter in dem Land, in das sie ausgeführt werden, aufgrund ihrer historischen Bedeutung ausschließlich zum Zwecke der öffentlichen Ausstellung in einem Museum verwendet werden».

[16] WBF, Erläuternder Bericht, S. 6.

[17] Bei der Beurteilung dieser Bestimmung konnte die tatsächliche Auswirkung, welche die referenzierte Regel in der Praxis hätte nicht bewertet werden. Artikel 50 Absatz 4 der Verordnung über die Bewilligungen im Arzneimittelbereich (ABMV) verpflichtet Swissmedic bei der Festlegung der Arzneimittel die EU-Anti-Folter-Verordnung sowie die ihr zugrundeliegenden Güterlisten zu berücksichtigen. Die entsprechende von Swissmedic veröffentlichte Liste (Stand 09.05.2022) entspricht dabei aktuell dem Anhang IV der EU-Anti-Folter-Verordnung, was die Frage aufwirft, welche Arzneimitteln, wenn überhaupt aufgrund von «ausreichenden Kontrollen» durch die Pharmaindustrie aus dem Anwendungsbereich des Gesetzes herausfallen würden.

[18] Siehe CM/Rec (2021)2, para 3.2.2, “3.2.2. [...] The assessment should take into account relevant judgments of international courts and information provided by competent authoritative international and national bodies regarding the use and regulation of the goods and equipment by the proposed end-users; other relevant information that may be taken into account includes national court judgments, reports or other information prepared by civil society organisations and information on restrictions of exports of goods and equipment referred to in Appendices 1 and 3 applied by the country of destination;”

[19] Siehe Verordnung (EU) 2019/125, Arts. 12 Abs. 1, 17 Abs. 1 und damit verbundenen Notifizierungs- und Konsultationspflicht nach Art. 23.

[20] Siehe CM/Rec (2021)2, para 3.2.6, “3.2.6. maintaining records of all export licences, transit authorisations, authorisations of brokering services, related technical assistance and training;”.

[21] Dazu ist anzumerken, dass in diesem Fall der entsprechende Anhang III der EU-Anti-Folter-Verordnung in keinem Fall ohne Änderung übernommen werden kann, da dieser die der Kriegsmaterialkontrolle unterliegenden Güter nicht miteinschliesst (Artikel 11 Abs. 1 EU-Anti-Folter-Verordnung, sowie para. 3, Anmerkung 1. Anhang III).

[22] Siehe Bundesgesetz über das Kriegsmaterial vom 13. Dezember 1996, Art. 22a; sowie auch BBl 2021 623, S. 35.

[23] Siehe Verordnung (EU) 2019/125, Arts. 12, 17, 20, 23.

[24] Siehe CM/Rec (2021)2, para 3.2.7,«3.2.7. publishing an annual national activity report providing information on the number of applications received, the goods and countries concerned by these applications and the decisions taken on these applications;»; sowie Verordnung (EU) 2019/125, Art. 26 Abs. 3.