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Vernehmlassung 2024 / 45 Übernahme und Umsetzung der Verordnung (EU) 2024/1717 zur Änderung der Verordnung (EU) 2016/399 über einen Unionskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengen-Weiterentwicklung) sowie Änderung des Ausländer- und Integrationsgesetzes (AIG)

1. Einleitung

Zur Um die einheitliche Anwendung der Vorschriften an den Schengen-Aussen- und Binnengrenzen sicherzustellen, hat die Europäische Union (EU) den Schengener Grenzkodex angepasst. Einige Bestimmungen dieser Schengen-Weiterentwicklung bedürfen einer Umsetzung in das Schweizer Recht, damit sie in der Schweiz anwendbar sind.

Die erste Vorlage betrifft den Bundesbeschluss zur Übernahme und Umsetzung der Verordnung (EU) 2024/1717 zur Änderung der Verordnung (EU) 2016/399 über einen Unionskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (SGK). Die zweite Vorlage betrifft eine Änderung des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005 (AIG). Neu soll auch das eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) auf das nationale ETIAS-System Zugriff erhalten. In der dritten Vorlage werden einige redaktionelle Anpassungen im Bereich «Grenze» vorgenommen. Damit soll eine sprachliche Angleichung an die Terminologie des SGK erreicht werden.

Die Demokratischen Jurist*innen Schweiz fokussieren sich in der vorliegenden Vernehmlassungsantwort auf die für sie relevantesten Themen. Wenn zu einem Punkt keine Stellung bezogen wird, ist dies nicht als Zustimmung zu werten.

2. Das Wichtigste in Kürze

• Die DJS lehnen den Entwurf des Bundesbeschlusses über die Genehmigung und Umsetzung des Notenaustausches zur Übernahme und Umsetzung der EU-Verordnung (Vorlage 1) sowie zwei Änderungen des AIG (Vorlage 2 und 3) des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements ab. Die DJS befürworten grundsätzlich die Übernahme und Umsetzung der EU-Verordnung, aber nicht zu jedem Preis. Die Schengen-Assoziierung der Schweiz sollte nicht aufs Spiel gesetzt werden, aber die Übernahme und Umsetzung der EU-Verordnung darf nicht zulasten der Menschenrechte fallen. Einschränkung der Grundrechte von Asylsuchenden werden deshalb abgelehnt.

• Die DJS sprechen sich klar gegen die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Schengen-Binnengrenzen der Schweiz aus. Die DJS fordern, dass an der Schweizer Grenze der Zugang zum Asylverfahren jederzeit gewährleistet sein muss. Bestehen Zweifel, ob ein Asylgesuch vorliegt, muss die betroffene Person einem Asylverfahren zugeführt werden.

• Es gilt die einzelnen Gesetzesänderung zu präzisieren und sicher zu stellen, dass die Grundrechte auf Privatsphäre aller Personen, auch Drittstaatsangehörige, nicht unverhältnismässig und ungerechtfertigt eingeschränkt werden.

• Es ist zwingend notwendig, dass Beschwerden gegen Wegweisungen an der Grenze und im grenznahen Raum aufschiebende Wirkung haben und dass die Beschwerdefrist verlängert wird. Ansonsten wird das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf ausgehöhlt.

3. Zugang zum Asylverfahren

Für die DJS steht die Einhaltung der Grundrechte von Asylsuchenden und Migrant*innen an erster Stelle. Sie weist darauf hin, dass jede Gesetzesänderung, die den Grenzübertritt regelt, die Menschenrechte respektieren und sicherstellen muss, dass Schutzsuchende weiterhin Zugang zum Asylverfahren haben.

Dieser Zugang zum Asylverfahren muss jederzeit und unabhängig von äusseren Faktoren gewährleistet sein. An der Grenze muss die Möglichkeit bestehen, ein Asylgesuch zu stellen. Wenn eine Person ein Asylgesuch stellen möchte – sowie im Zweifelsfall, wenn nicht klar ist, ob tatsächlich ein Asylgesuch vorliegt – muss sie an das Staatssekretariat für Migration (SEM) verwiesen und einem Asylverfahren zugeführt werden.

Die DJS fordert eine erhöhte Transparenz bei der Umsetzung des Grenzkodexes und die Sicherstellung, dass betroffene Personen über ihre Rechte und Pflichten umfassend und in einer ihr verständlichen Sprache informiert werden. Jede Person muss über ihr Recht informiert werden, ein Asylgesuch stellen zu können sowie über die Möglichkeit von Rechtsmitteln im Falle einer Wegweisung.

Aus Sicht der DJS könnte die Transparenz mittels öffentlich verfügbarer Statistiken, wie viele Personen kontrolliert wurden, wie viele Personen unter welchem Verfahren weggewiesen wurden und wie viele Personen einem Asylverfahren zugeführt wurden, erhöht werden. Dies soll auch fördern, dass sämtliche Kontrollen dokumentiert und nachvollziehbar sind. 

4. Rückweisungen im Binnengrenzgebiet und das neue Überstellungsverfahren

Mit dem neuen Art. 23a N-SGK wird ein überarbeitetes standardisiertes Überstellungsverfahren eingeführt, das sich auf die Behandlung von Personen bezieht, die im Binnengrenzgebiet aufgegriffen werden. Ausgenommen sind Personen, die im Besitz eines internationalen Schutzstatus sind oder einen solchen beantragen. Das in Art. 23a N-SGK festgelegte Verfahren lässt bestehende bilaterale Abkommen oder Vereinbarungen nach Art. 6 Abs. 3 der EU-Rückführungsrichtlinie (2008/115/EG) unberührt.

Die DJS weist darauf hin, dass Wegweisungen stets unter Berücksichtigung und Abklärung der Einhaltung der Menschenrechte durchgeführt werden müssen. Dies schliesst insbesondere die Prüfung der Situation nach einer Rückweisung im anderen Staat ein, um sicherzustellen, dass keine Verletzungen der Rechte der betroffenen Personen auftreten.

4.1 Konzept «Grenznaher Raum»

Durch die Erweiterung von Kontrollen auf das Gebiet des «grenznahen Raums» steigt aus Sicht der DJS das Risiko von willkürlichen und missbräuchlichen Kontrollen, da diese in einem weniger festgelegten Rahmen bzgl. Personenkreis (nicht alle kontrollierten Personen haben eine Grenze überschritten), Infrastruktur (mobile Kontrollen), Zuständigkeit (fehlende klare Erkennbarkeit des zuständigen Staates) und Erfassung (fragliche Sicherstellung der Nachvollziehbarkeit aller Kontrollen) stattfinden. Hinzu kommt, dass der sogenannte grenznahe Raum nicht klar definiert ist. Die DJS weisen deshalb darauf hin, dass Massnahmen im grenznahen Raum im Einklang mit den allgemeinen Prinzipien des Schengener Abkommens stehen müssen, insbesondere dem freien Personenverkehr und dem Schutz der Menschenrechte. Die DJS schlagen vor, dass auf Verordnungs- oder mindestens Weisungsstufe klar definiert wird, welches Gebiet in der Schweiz unter «grenznahen Raum» fällt. Dies soll der Rechtssicherheit sowohl innerhalb der Grenzschutzbehörde als auch extern gegenüber der kontrollierten Person dienen. Weiter fordern die DJS, dass im Standardformular für die Überstellung von in Binnengrenzgebieten aufgegriffenen Personen beim Ort der exakte Ort der Kontrolle angegeben wird.

4.2 Effektivität der Massnahmen im grenznahen Raum

Aus Sicht der DJS ist es fraglich, ob Massnahmen im grenznahen Raum effektiv und sinnvoll sind. Es ist nicht erwiesen, ob die erhöhten Kontrollen tatsächlich zur Verbesserung der Sicherheit beitragen oder ob sie lediglich eine Verschiebung von Problemen entlang der Grenzen verursachen. Die DJS regt an, die tatsächliche Wirksamkeit dieser Massnahmen regelmässig zu überprüfen.

4.3 Grenzüberschreitende Zusammenarbeit

Die Überwachung des grenznahen Raums unter Beteiligung der zuständigen Behörden beider Mitgliedstaaten (wie in Art. 23a Abs. 1 lit. a N-SGK vorgesehen) erfordert eine enge Zusammenarbeit zwischen verschiedenen Schengen-Staaten. Unterschiede in der Auslegung und Umsetzung der Massnahmen könnten zu Ungleichheiten und Spannungen zwischen den Mitgliedsstaaten führen. Die DJS gibt zu bedenken, dass eine koordinierte und einheitliche Vorgehensweise notwendig ist, um diese Herausforderungen zu bewältigen und um sicherzustellen, dass mangelnde Koordination und Absprache in der Zusammenarbeit sich nicht zulasten der schutzsuchenden Personen auswirken.

4.4 Gefahr der Erleichterung von Rechtsverstössen

Die DJS teilt die Bedenken von NGOs wie PICUM (Platform for International Cooperation on Un-documented Migrants), welche bemängeln, dass durch die neuen Verfahren Kettenabschiebungen ohne ordnungsgemässe Verfahren oder individuelle Bewertungen erleichtert werden könnten.^[1] Dies könnte beispielsweise Personen betreffen, die an Bahnhöfen oder in Städten nahe der Binnengrenzen aufgegriffen werden. PICUM weist darauf hin, dass automatische Haft und Überstellungen insbesondere bei Kindern von Gerichten als illegal angesehen wurden: «Effectively facilitating chain pushbacks without due process or individual assessment. […] This provision is very broad and can potentially include people apprehended at train or bus stations, and even in cities close to the internal borders. Such transfers would violate well-established jurisprudence by courts in Italy, Slovenia and Austria, which have all ruled against chain pushbacks between member states. Automatic detention and internal transfers will also apply to children, something that has been deemed illegal by courts».

4.5 Kindeswohl

Da die Kinderrechtskonvention (KRK) bei allen Massnahmen beachtet werden muss, ist auch bei den Kontrollen und Überstellungen im grenznahen Raum das Kindeswohl gemäss Art. 3 KRK vorrangig zu beachten. Aus Sicht der DJS kann deshalb die Wegweisung nicht unmittelbar erfolgen, wie im dritten Abschnitt von Art. 23a Abs. 1 N-SGK suggeriert wird. In Art. 66 E-AIG wird denn auch festgehalten, dass für unbegleitete minderjährige Ausländer*innen unverzüglich eine Vertrauensperson bestimmt wird, die deren Interessen während des Wegweisungsverfahrens wahrnimmt. Die DJS fordern, dass in Fällen, in denen die Minderjährigkeit nicht klar feststeht, im Zweifel für die Minderjährigkeit entschieden wird und eine Vertrauensperson involviert wird. Die DJS weisen zudem darauf hin, dass eine umfassende Abklärung des Kindeswohls in der Mehrheit der Fälle nicht innerhalb von 24 Stunden getätigt werden kann. Für mutmasslich minderjährige Personen muss deshalb aus Sicht der DJS eine ordentliche Wegweisungsverfügung gemäss Art. 64 AIG erlassen werden (wie in Art. 64cbis E-AIG für alle Verfahren vorgesehen, die länger als 24 Stunden dauern).

4.6 Übersetzung

Überstellungsentscheidungen werden unter Verwendung des Standardformulars in Anhang XII Teil B des N-SGK erlassen. Dieses Formular soll mit personenbezogenen Daten der aufgegriffenen Person ausgefüllt werden und von dieser unterschrieben werden. Dazu muss das Formular für die betroffene Person verständlich sein. Die DJS fordern, dass dieses Formular in einer der aufgegriffenen Person verständlichen Sprache abgegeben wird.

Die DJS fordert zudem, dass Wegweisungsverfügungen nicht nur auf Verlangen übersetzt werden, da sich betroffene Personen dieser Möglichkeit oftmals nicht bewusst sind und ohne Übersetzung auch keine Kenntnis der ihnen zustehenden Rechtsmittel haben.

Vorschlag:

Art. 64f Übersetzung der Wegweisungsverfügung

¹ Die zuständige Behörde stellt sicher, dass die Wegweisungsverfügung auf Verlangen schriftlich oder mündlich in eine Sprache übersetzt wird, die von der betroffenen Person verstanden wird oder von der ausgegangen werden kann, dass sie sie versteht.

² Die zuständige Behörde stellt sicher, dass die Wegweisungsverfügung, die Wird die Wegweisungsverfügung mittels Standardformular nach Artikel 64b oder 64c^bis Absatz 3 eröffnet wird, schriftlich oder mündlich in eine Sprache übersetzt wird, die von der betroffenen Person verstanden wird oder von der ausgegangen werden kann, dass sie sie versteht. so erfolgt keine Übersetzung. Den betroffenen Personen ist zudem ein Informationsblatt mit Erläuterungen zur Wegweisungsverfügung abzugeben.

4.7 Rechtsmittel

4.7.1 Information

Den betreffenden Drittstaatsangehörigen müssen in einer ihnen verständlichen Sprache schriftliche Angaben zu Kontaktstellen gemacht werden, die sie über eine rechtliche Vertretung, die entsprechend dem nationalen Recht in ihrem Namen handeln kann, unterrichten können (Art. 23a Abs. 3 N-SGK).

Die DJS schlagen vor, dass diese schriftlich abzugebende Information zwecks Transparenz öffentlich zugänglich gemacht wird. Des Weiteren regt sie an, die Wirksamkeit dieser Massnahme zum Rechtsschutz der betroffenen Personen regelmässig zu überprüfen. Die DJS  gibt in diesem Zusammenhang zu bedenken, dass es sich um eine Wegweisung in ein anderes Land handelt, dessen rechtliche Vertretungen sich im hiesigen nationalen Recht, nach dem ein entsprechendes Rechtsmittel ergriffen werden müsste, nicht auskennen. Sollte die Vernetzung mit nationalen Rechtsschutzakteuren erfolgen, so gilt es zu bedenken, dass der Zugang aufgrund der unmittelbaren Wegweisung erschwert und die Wirksamkeit deshalb ebenfalls fraglich ist. Die DJS fordern zur Sicherstellung der Wirksamkeit dieser Massnahme die Offenlegung der angegebenen Kontaktstellen.

4.7.2 Aufschiebende Wirkung

Art. 23a Abs. 3 N-SGK sieht keine aufschiebende Wirkung für Rechtsmittel vor. Die DJS kritisiert dies.

Nach Erfahrung der DJS ist ein Rechtsmittel ohne aufschiebende Wirkung im Zusammenhang mit den Schweizer Binnengrenzen ohne effektive Wirkung. Es ist in der Praxis kaum möglich, den Kontakt zu einer Person, die bereits weggewiesen wurde, ohne eine Korrespondenzadresse hinterlassen zu können (weil eine solche im Moment der Wegweisung noch nicht bekannt ist), aufrechtzuerhalten. Das bedeutet, dass diese Beschwerden nicht weitergeführt werden können. In der Praxis ist der Rechtsbehelf nur effektiv, wenn er eine aufschiebende Wirkung hat. Das vorgeschlagene Verfahren ist entsprechend wirkungslos und die Wegweisung kaum je tatsächlich überprüfbar.

Ebenfalls fordern die DJS, dass Art. 64c bis Abs. 5 AIG ergänzt wird, damit Personen die gemäss Artikel 64c bis AIG weggewiesen werden nicht kurzfristig festgehalten werden können, gleich wie es gemäss Artikel 64c AIG der Fall ist. Eine Festhaltung von 24 Stunden ist unverhältnismässig.

Zudem ist die in Art. 64c bis Abs. 4 AIG ausgelegte Beschwerdefrist von fünf Arbeitstagen zu kurzgehalten. Eine derart kurze Frist lässt kaum Zeit für die Suche nach einer Rechtsvertretung. Die Beschwerdefrist soll auf mindestens 10 Tage erhöht werden.

Das in Art. 23a N-SGK skizzierte Verfahren ist deshalb aus Sicht der DJS mit dem Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf gem. Art. 2 Absatz 3 des UNO-Pakts über bürgerliche und politische Rechte, Art. 6 EMRK, Art. 47 der EU-Grundrechtecharta und Art. 29a der Schweizer Bundesverfassung nicht vereinbar. Die DJS fordert eine Regelung, die mit dem internationalen Recht vereinbar ist um Menschenrechtsverstösse zu verhindern.

Vorschlag:

Art. 64c^bis, Abs. 4 AIG

Eine Beschwerde gegen Verfügungen nach Absatz 1 ist innerhalb von fünf zehn Arbeitstagen nach deren Eröffnung einzureichen. Die Beschwerde hat keine aufschiebende Wirkung. Die Beschwerdeinstanz entscheidet innerhalb von zehn Tagen über deren Wiederherstellung. Die Beschwerde hat aufschiebende Wirkung. Das Gericht entscheidet innerhalb von fünf Arbeitstagen, ob die aufschiebende Wirkung aufrechterhalten wird.

4.8 Rechtswidrigkeit von formlosen Wegweisungen

Personen, die kein Asylgesuch stellen, müssen in jedem Fall eine Wegweisungsverfügung erhalten. Die kantonalen Behörden sind für die Wegweisung zuständig, können diese Kompetenz jedoch an das Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit (BAZG) delegieren (vgl. Art. 31 Abs. 4 Verordnung über die Einreise und die Visumerteilung, SR 142.204). Auf unverzügliches Verlangen der betroffenen Person wird eine Verfügung gemäss Art. 64c Abs. 1 AIG mit einem Standardformular erlassen. Die DJS fordern, dass betroffene Personen über dieses ihnen zustehende Recht in einer ihnen verständlichen Sprache informiert werden müssen, da keine Kenntnisse ihrer Rechtslage vorausgesetzt werden können. Kann in Ausnahmefällen keine Übersetzung sichergestellt werden, soll eine anfechtbare Verfügung mittels Standardformular erlassen werden.

Die EU-Rückführungsrichtlinie ist ebenfalls für die Schweiz verpflichtend (Schengener-Besitzstand). Diese Richtlinie verlangt, dass Drittstaatsangehörige an Binnengrenzen nicht direkt zurückgewiesen werden dürfen, selbst wenn sie kein Asylgesuch stellen.

Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat 2023 im Fall C-143/22 klargestellt, dass Rückführungen ohne eine individuelle Prüfung und ohne die Möglichkeit, ein Asylgesuch zu stellen, gegen EU-Recht und gegen die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) verstossen. Das Urteil des EuGH im Fall C-143/22 bestätigt, dass bei einer Einreiseverweigerung nicht sofort eine Wegweisung in den Nachbarstaat erfolgen darf. Stattdessen muss eine Rückkehrentscheidung erlassen werden, die auch gerichtlich angefochten werden kann. Diese Entscheidung muss schriftlich und begründet erfolgen, und es muss die Möglichkeit zur freiwilligen Ausreise eingeräumt werden.

Die Rückweisung an der Binnengrenze sollte in der Regel mittels Standardformular (Art. 64c Abs. 1 AIG mit Verweis auf die Ausführungen im ersten Abschnitt dieses Kapitels und Art. 64cbis E-AIG) erfolgen, welches eine Begründung enthalten muss. Diese Begründung sollte in einem klaren Kommentarfeld angegeben werden, in dem die Behörden erläutern, warum der Drittstaatsangehörige kein Recht auf Aufenthalt im Zielstaat hat. Die DJS fordert, dass bei der Begründung spezifisch ausgeführt wird, wenn kein Asylgesuch beantragt worden ist und dies der betroffenen Personen in einer ihr verständlichen Sprache übersetzt wird. Damit soll ausgeschlossen werden, dass Asylgesuche aufgrund von Verständigungsschwierigkeiten nicht als solche erkannt werden. Aus Sicht der DJS ist dies unerlässlich, um rechtswidrige Wegweisungen zu verhindern.

4.9 Training und Richtlinien für Grenzbehörden

Die DJS betonen, dass Grenzbehörden angemessen geschult werden müssen, um die Rechte von geflüchteten Personen sowie die ihnen unter Umständen zustehenden besonderen Rechte zu kennen und zu respektieren. Klare Richtlinien sollten entwickelt werden, um sicherzustellen, dass Personenkontrollen und Wegweisungen rechtskonform durchgeführt werden und Racial-Profiling aktiv verhindert wird.

5. Binnengrenzkontrollen

Die grundsätzliche Abschaffung von Binnengrenzkontrollen im Schengen-Raum stützt sich auf eine dreifache primärrechtliche Grundlage. Sie ist, erstens, verfassungsrechtliche Zielbestimmung in Art. 3 Abs. 2 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) und ein wesentliches Strukturprinzip der EU. Zweitens, ist sie zentraler Bestandteil der unionsbürgerlichen Freizügigkeit und als solche grundrechtlich verankert. Sie ist, drittens, integraler Bestandteil des Binnenmarkts und damit eines der grundlegendsten Ziel der Europäischen Union überhaupt.^[2]

Der SGK sieht bereits heute die Möglichkeit der einseitigen temporären Wiedereinführung von Binnengrenzkontrollen durch die Schengen-Staaten vor. Das Verfahren zur Einführung von Binnengrenzkontrollen im Falle von aussergewöhnlichen Umständen soll weiterhin bestehen bleiben.

Die DJS weisen an dieser Stelle auf Art. 22 SGK hin, welcher die Grundidee des Schengenraums statuiert: «Binnengrenzen dürfen unabhängig der Staatsangehörigkeit der betreffenden Person an jeder Stelle ohne Grenzkontrollen überschritten werden.» Binnengrenzkontrollen laufen der Idee des Schengenraumes grundsätzlich zuwider. Die Möglichkeit den Gesamtzeitraum von maximal zwei Jahren (Art. 25a Abs. 5 SKG) in bestimmten Situationen sogar noch zwei weitere Male auf insgesamt drei Jahre verlängern zu können (Art. 25a Abs. 6 SKG) hebelt den Grundgedanken des Schengenraums vollständig aus. Die DJS kritisiert dies auch deshalb, weil EU-Mitgliedstaaten bereits jetzt die geltenden Maximaldauern von Binnengrenzkontrollen regelmässig überschreiten.

Der Schwerpunkt bei den Binnegrenzkontrollen liegt auf einem verschärften Fokus auf Migrationskontrolle und führt zu einer «Versicherheitlichung» von Migration indem sie Migration als Sicherheitsbedrohung begreift und diese direkt an den Schengen-Binnengrenzen bekämpft, wobei noch hinzukommt, dass die tatsächliche Wirkung vieler Massnahmen zweifelhaft ist. Wichtig ist hierbei hervorzuheben, dass von den Kontrollen nicht nur (schutzsuchende) Drittstaatsangehörige betroffen sein werden, sondern alle sich in der Schweiz aufhaltenden Personen, was mit zunehmender Überwachung, Racial Profiling und negativen wirtschaftlichen Auswirkungen miteinhergeht.^[3]

Dabei darf das Verhältnismässigkeitsprinzip nicht missachtet werden. Binnengrenzkontrollen sind das allerletzte Mittel deren Zweck und Eignung klar abgewogen werden muss. Das heisst, dass immer eine Risikobewertung gemacht werden muss und nicht nur, wie in Art. 26 Abs. 2 N-SGK vorgesehen, bei einer Verlängerung. Diese muss zudem zwingend öffentlich verfügbar zu machen.

Zudem sollte die Kompetenz über die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen nur beim Bundesrat liegen und nicht auf kantonaler Ebene oder durch das EJPD entschieden werden. Die DJS fordern, dass Grenzkontrollen einheitlich durchgeführt werden und sich nicht kantonal unterscheiden. Grenzkontrollen sollen in der Kompetenz des Bundes liegen und nicht durch die Kantone durchgeführt werden. Bei unvorhersehbaren Ereignissen hat das EJPD den Bundesrat um Prüfung und Bestätigung möglicher Grenzschliessungen zu bitten. Absatz 2 ist daher zu wenig eng ausgelegt. In Absatz 3 Bst. a, ist der Begriff «schwere gesundheitliche Notlage» unklar und unpräzise formuliert, dies muss definiert werden. Dies gilt auch für Abs. 3 Bst. b, wo der Begriff «aussergewöhnliche Umstände» unklar und unpräzise formuliert ist. Schwerwiegende Mängel sollen zudem nicht zur vorübergehenden Wiedereinführung von Grenzkontrollen führen. Es gilt nochmals zu betonen, dass Binnengrenzkontrollen ohnehin nicht von der Pflicht entbinden, jedes Asylgesuch entgegenzunehmen und zu prüfen.

5.1 Racial Profiling

An den Grenzen der Schweiz finden entsprechend dem Schengener Abkommen grundsätzlich keine systematischen Grenzkontrollen statt. Dennoch werden beispielsweise von Juni bis September 2024 die Grenzkontrollen verstärkt,^[4] was jedoch keine formelle Wiedereinführung von Grenzkontrollen darstelle, wie der Bundesrat betonte. Doch auch in Zeiten, in denen keine verstärkten Grenzkontrollen, etwa aufgrund von Grossveranstaltungen in Nachbarländern, stattfinden, werden faktische Personenkontrollen durchgeführt. Dies betrifft insbesondere Personen, die ethnisch-kulturell, religiös oder aufgrund ihrer Herkunft oder Hautfarbe als «fremd» wahrgenommen werden. Untersuchungen der EU-Grundrechteagentur^[5] haben gezeigt, dass Polizeiarbeit anfällig dafür ist, Menschen aufgrund von rassischen, ethnischen oder religiösen Merkmalen zu kontrollieren. Racial Profiling verstösst gegen das Diskriminierungsverbot und somit gegen Völkerrecht. Im Februar 2024 wurde die Schweiz aufgrund von Racial Profiling einer Polizeikontrolle vom EGMR verurteilt.^[6]

Die DJS erreichen immer wieder Hinweise, dass es im Rahmen der Personenkontrolltätigkeit von Schweizer Behörden zu diskriminierenden Kontrollen gegenüber bestimmten Personengruppen kommt.^[7] Es braucht daher verbindliche Regelungen, welche der Polizei einen unmissverständlichen Rahmen für eine diskriminierungsfreie Polizeiarbeit auferlegt und diese verpflichtet, Massnahmen zur Sensibilisierung und Prävention zu ergreifen.

Auf Bundesebene, in den Kantonen und Städten sind Stellen zu schaffen, die befugt sind, sämtliche Beschwerden wegen Diskriminierungserfahrungen, Misshandlungen oder Racial Profiling durch die Polizei und Grenzwachcorps unparteiisch zu untersuchen, Vermittlungsprozesse in Gang zu setzen und falls nötig eine Strafanzeige oder eine verwaltungsrechtliche Beschwerde einzureichen.

5.2 Öffentliche Gesundheit

Die neuen Regelungen für Binnengrenzkontrollen im Falle von Bedrohungen der öffentlichen Gesundheit stellen eine bedeutende Veränderung dar. Die DJS weist darauf hin, dass solche Massnahmen potenziell weitreichende Auswirkungen auf Asylsuchende und Migrant*innen haben können. Die Massnahmen dürfen nicht dazu führen, dass Asylsuchenden eine wirksame Möglichkeit zur Beantragung von Asyl verweigert wird oder sie zurückgewiesen werden. Es ist essenziell, dass bei der Umsetzung dieser Massnahmen besondere Rücksicht auf die humanitären Bedürfnisse von Schutzsuchenden genommen wird. Es muss sichergestellt werden, dass Massnahmen zur Bekämpfung von Gesundheitsbedrohungen nicht zu unverhältnismässigen Belastungen für Personen führen, die internationalen Schutz und allenfalls zu medizinischer Versorgung suchen.^[8]

Die Gesetzesänderung ist zu eng gehalten und lässt keine Ausnahmen zu. Die DJS fordert, dass es Ausnahmen zu dieser Gesetzesänderung für asylsuchende und in die Schweiz geflüchtete Personen gibt. Asylsuchende und geflüchtete Personen leben und flüchten in prekären Situationen und haben nicht zwingend die Mittel oder Möglichkeit sich an Massnahmen zur Verhinderung der Verbreitung einer übertragbaren Krankheit zu halten. Dies soll ihnen nicht zu Lasten gebracht werden. Aus diesem Grund soll eine Ausnahme für asylsuchende und geflüchtete Personen gelten und kein Einreiseverbot ausgesprochen werden können.

Massgebend sind insbesondere zwingende völkerrechtliche Bestimmungen, namentlich das Refoulement-Verbot (Art. 3 EMRK, Art. 33 FK, Art. 25 Abs. 2 und 3 BV, Art. 7 UNO-Pakt II, Art. 19 Abs. 2 EU-Grundrechtscharta). Diese müssen immer eingehalten werden, auch in ausserordentlichen Situationen: Sie sind notstandsfest und nicht derogierbar. Das Refoulement-Verbot gilt auch für Asylsuchende an der Grenze – und zwar laut EGMR-Rechtsprechung bereits ab dem Moment, in dem sich eine asylsuchende Person unter der Hoheitsgewalt eines Staates befindet. Das ist bereits bei einer Grenzkontrolle immer der Fall, die asylsuchende Person muss das Hoheitsgebiet des kontrollierenden Staates dazu noch nicht betreten haben.^[9] Das heisst: Es muss immer im Einzelfall geprüft werden, ob eine Überstellung gegen das Refoulement-Verbot verstossen würde. Eine solche individuelle Prüfung ist nur möglich in einem entsprechenden Verfahren. Deshalb muss an der Grenze die Möglichkeit bestehen, ein Asylgesuch zu stellen und damit Zugang zum Asylverfahren zu erhalten.

Die DJS fordern deshalb, dass die Sicherstellung des Zugangs zu einem Asylverfahren in der Schweiz im Gesetz spezifisch erwähnt wird.

Vorschlag:

Art. 65a AIG

Abs. 3: Der Zugang zum Asylverfahren zwecks Einhaltung des Non-Refoulement-Gebotes bleibt gewährleistet.

6. Instrumentalisierung von Migration

Der neue Art. 5 Abs. 4 N-SGK sieht vor, dass Schengen-Staaten, die mit einer «Instrumentalisierung» von Migrant*innen konfrontiert sind, die Grenzübergangsstellen oder deren Öffnungszeiten unverzüglich beschränken können.

Eine Instrumentalisierungssituation liegt gemäss Art. 1 Abs. 4 Bst. B der Verordnung (EU) 2024/1359[10] vor, wenn ein Drittstaat oder ein feindseliger nichtstaatlicher Akteur Reisen von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen an die Aussengrenzen oder in einen Mitgliedstaat fördert oder erleichtert, mit dem Ziel, die Union oder einen Mitgliedstaat zu destabilisieren, wenn solche Handlungen wesentliche Funktionen eines Mitgliedstaats, einschliesslich der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung oder des Schutzes seiner nationalen Sicherheit, gefährden könnten.

Die in einem solchen Fall zulässige Beschränkung muss gemäss Art. 5 Abs. 4 N-SGK verhältnismässig sein, die Grundrechte müssen jederzeit eingehalten werden. Die DJS sehen sowohl den Begriff der Instrumentalisierung als auch die damit einhergehenden Handlungsmöglichkeiten sehr kritisch. Situationen in der Vergangenheit haben gezeigt, dass durch die Möglichkeit der Schliessung oder Beschränkung von Grenzübergängen Menschenrechtsverletzungen nicht nur möglich, sondern sehr wahrscheinlich werden. Der Hinweis auf die Wahrung der Grundrechte in Art. 5 SGK ist trotz der Selbstverständlichkeit des Inhalts aus Sicht der DJS zu begrüssen. Jedoch scheint dieser Verweis hier im Widerspruch zu den Erfahrungen der Realität. Seit Jahren beobachten zivilgesellschaftliche Organisationen die u.a. durch Notstandsmassnahmen begründeten schwerwiegenden Menschen-rechtsverletzungen an den Aussengrenzen der EU.^[11] Mit dem Vorwand einer sog. Instrumentalisierung wird von menschenrechtlichen Mindeststandards abgewichen und das Recht auf Asyl untergraben. Selbst im Falle dessen, dass Migration als Druckmittel gegen die EU verwendet werden sollte,^[12] muss davon ausgegangen werden, dass es sich bei den betroffenen Personen um schutzsuchende Menschen handelt, die nichts mit der Machtpolitik des Staates zu tun haben, in welchem sie sich befinden. Die EU und die Schweiz dürfen mögliche Instrumentalisierungssituationen keinesfalls als Rechtfertigung benutzen, um die Rechte dieser Personen einzuschränken und ihnen den Zugang zu einem Asylverfahren zu erschweren.

7. Besondere Berücksichtigung von vulnerablen Gruppen

Die DJS weisen darauf hin, dass die besonderen Bedürfnisse von vulnerablen Personengruppen wie Minderjährigen, Behinderten, älteren Menschen, Schwangeren, Alleinerziehenden mit minderjährigen Kindern, Opfern von Menschenhandel, Personen mit schweren Krankheiten, Personen mit psychischen Störungen und Personen, die Folter, Vergewaltigung oder sonstige schwere Formen psychischer, physischer oder sexueller Gewalt erlitten haben, jederzeit berücksichtigt werden müssen.

Die DJS betonen, dass vulnerable Personengruppen ihre ihnen zustehenden Rechte nur wahrnehmen können, wenn die Vulnerabilität einzelner Personen auch identifiziert wird. Dies kann nur in einer sorgfältigen individuellen Abklärung geschehen. Nicht alle besonderen Bedürfnisse sind unmittelbar ersichtlich.

Sofern die betroffene Person minderjährig sein könnte, muss das Kindeswohl vorrangig beachtet und auch im Zweifelsfall eine Vertrauensperson eingeschaltet werden, wie in Art. 66 E-AIG vorgesehen.

8. Zugriff auf das nationale ETIAS-System

Die DJS beachten die Zugriffserweiterung der Daten des N-ETIAS auf das EDA als äusserst kritisch und lehnen diese Erweiterung ab. Das EDA soll keinen Zugriff auf die N-ETIAS Datenbank erhalten, der Zugriff auf diese Datenbank ist für die Funktion des EDA und die damit verbundenen Bundesstellen nicht notwendig und stellt einen schweren Eingriff in die Grundrechte auf Schutz der Privatsphäre vulnerabler Personen insbesondere geflüchteten Personen dar. Da es sich bei den im ETIAS vermerkten Daten teilweise um sensible Daten handelt, erachten wir es als äusserst wichtig, dass diese Daten mit der nötigen Sorgfalt behandelt und nicht für anderweitige Zwecke, beispielsweise in Bezug auf das Asylverfahren, genutzt werden. Diesbezüglich gilt es zu erwähnen, dass wir die Benennung des Staatssekretariats für Migration (SEM) als nationale ETIAS-Stelle als störend empfinden. Die Involvierung einer weiteren Bundesstelle, welche für die staatliche Sicherheit und aussenpolitischen Beziehungen zuständig ist, wird ebenfalls als störend empfunden. Die Zugriffserweiterung würde einer weiteren Behörde, die sich unter anderem mit Migrationsthemen befasst und Entscheidungen dazu fällt, erlauben mit der Verwaltung eines Systems betraut zu werden, welches zur Identifikation potenzieller Migrationsrisiken und Merkmale gewisser Personengruppen umgenutzt werden kann. Aus Sicht von DJS sind die Voraussetzungen für einen solchen Grundrechtseingriff grundsätzlich nicht erfüllt (Art. 36 BV: gesetzliche Grundlage, öffentliches Interesse, Verhältnismässigkeit, Schutz des Kerngehalts) und eine Zugriffserweiterung erst recht nicht. Eine solche Zugriffserweiterung, dient unserer Einschätzung nach, der Festigung der europäischen Aussengrenzen, welche eine Diskriminierung und Benachteiligung von Drittstaatsangehörigen zur Folge hat und Menschenrechte für vulnerable Personen weiter einschränkt.

Das Bei der Erweiterung des Zugriffs auf das N-ETIAS-System für das EDA muss zwingend vom eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) geprüft, beurteilt werden.

^[1] www.euractiv.com/section/migration/opinion/eu-nears-racial-profiling-approval-at-schengen-borders-risking-discrimination/, zuletzt abgerufen am 17.10.2024

^[2] Die Vereinbarkeit deutscher Binnengrenzkontrollen mit dem Schengener Grenzkodex unter besonderer Berücksichtigung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und der aktuellen Reform des Schengener Grenzkodex, NAGHIPOUR, SALOMON, ZÜLLIG, Gutachten vom 30. April 2024, S. 3.

^[3] Ebd. S. 47.

^[4] www.srf.ch/news/schweiz/terrorrisiko-in-nachbarstaaten-schweiz-verstaerkt-grenzkontrollen-von-juni-bis-september-2024.

^[5] https://fra.europa.eu/en/news/2023/stop-discrimination-and-ethnic-profiling-europe.

^[6] EGMR, Urteil Wa Baile gegen die Schweiz, Nr. 43868/18 and 25883/21 vom 20. Februar 2024 mit weiteren Hinweisen zum Diskriminierungsverbot: hudoc.echr.coe.int/fre#{%22itemid%22:[%22001-231080%22]}.

^[7] Vgl. dazu die Veröffentlichungen der Allianz gegen Racial Profiling: www.stop-racial-profiling.ch/de/allianz-gegen-racial-profiling/.

^[8] Vgl. dazu auch das Argumentarium der SFH zu Grenzschliessungen und Asylgesuchen an der Grenze vom 30. März 2020, www.fluechtlingshilfe.ch/fileadmin/user_upload/Publikationen/Positionspapiere/200327-argumentarium-grenzfragen-de.pdf.

^[9] EGMR, Urteil Ilias und Ahmed gegen Ungarn, Nr. 47287/15 vom 21. November 2019.

^[10] Verordnung (EU) 2024/1359 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Mai 2024 zur Bewältigung von Krisensituationen und Situationen höherer Gewalt im Bereich Migration und Asyl und zur Änderung der Verordnung (EU) 2021/1147.

^[11] Beispiel Grenze Polen-Belarus: SFH, Tausende von Migranten gefangen in einer rechtsfreien Zone zwischen Polen und Belarus, https://shorturl.at/UNllB; Human Rights Watch, www.hrw.org/video-photos/video/2021/11/23/belarus-and-polands-shared-responsibility-border-abuses // Grenze Griechenland-Türkei: http://www.ohchr.org/en/press-releases/2020/03/greece-rights-violations-against-asylum-seekers-turkey-greece-border-must  // Grenze Finnland-Russland: www.amnesty.org/en/latest/news/2024/06/finland-emergency-law-on-migration-is-a-green-light-for-violence-and-pushbacks-at-the-border/ // Grenze Kroatien-Bosnien: www.hrw.org/news/2023/05/03/croatia-ongoing-violent-border-pushbacks.

^[12] Wobei es sich hiermit keineswegs um ein wie im erläuternden Bericht beschriebenes «neues» Phänomen handelt, siehe: https://mediendienst-integration.de/artikel/die-instrumentalisierung-von-fluechtlingen-hat-eine-lange-geschichte.html.