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Vernehmlassung zur Änderung der Asylverordnung 2 über Finanzierungsfragen

hier finden Sie die eingereichte Vernehmlassung als pdf

Gerne nutzen die Demokratischen Jurist*innen Schweiz (DJS) die Gelegenheit zur Stellungnahme betreffend die Vernehmlassungsvorlage des Bundesrats vom 12. August 2026 für eine Änderung der Asylverordnung 2 über Finanzierungsfragen. Die vorliegende Vernehmlassungsantwort deckt sich weitgehend mit derjenigen der Schweizerischen Flüchtlingshilfe. Wenn zu einem Punkt der Vernehmlassung nicht Stellung genommen wird, so gilt dies nicht als Zustimmung zum Änderungsvorschlag, da sich die Vernehmlassungsantwort auf die wichtigsten Punkte zu beschränken hat.

1. Einleitung

Der Bundesrat hat am 12. August 2026 Anpassungen der Asylverordnung 2 (AsylV 2) in die Vernehmlassung gegeben. Hintergrund ist insbesondere die im Rahmen des «Entlastungspakets 2027» beschlossene Verkürzung der Dauer, während welcher der Bund den Kantonen die Sozialhilfekosten für Personen aus dem Asyl- und Flüchtlingsbereich über die Globalpauschale abgilt; namentlich für Schutzbedürftige, die nach fünf Jahren Aufenthalt mit Status S automatisch eine daran gekoppelte Aufenthaltsbewilligung erhalten. Gleichzeitig sollen Anpassungen mit Blick auf eine zukünftige Aufhebung des Schutzstatus S erfolgen.

Die Vorgabe der Gleichbehandlung mit der einheimischen Bevölkerung gemäss Art. 3 Ab. 1 AsylV 2 soll betreffend Schutzbedürftige mit Aufenthaltsbewilligung (auch: Schutzbedürftige mit an Status S gekoppelter Aufenthaltsbewilligung B) gestrichen werden. Damit könnten die Kantone gemäss erläuterndem Bericht[1] «in Zukunft unter Beachtung des internationalen Rechts in ihren Sozialhilfegesetzen selbstständig bestimmen, wie hoch die Sozialhilfe für Schutzbedürftige mit einer Aufenthaltsbewilligung ausgestaltet sein soll». Konkret: Ob sie wie vorgesehen volle Sozialhilfe, reduzierte Asylsozialhilfe oder eine Zwischenstufe davon ausbezahlen möchten. Die DJS lehnen eine Änderung von Art. 3 Abs. 1 AsylV 2 ab. Personen mit an den Status S gekoppelter Aufenthaltsbewilligung sollen die volle, reguläre Sozialhilfe erhalten.

Die DJS fokussieren in der Vernehmlassungsantwort auf dieses, aus ihrer Sicht relevanteste Thema. Zu den weiteren vorgeschlagenen Verordnungsanpassungen, namentlich Finanzierung der Nothilfe bei einer möglichen späteren Aufhebung des Schutzstatus S, werden sich die DJS daher nicht äussern.

Schliesslich wird betreffend die Terminologie darauf hingewiesen, dass im Folgenden der Begriff vorübergehender Schutz gleich verwendet wird wie Schutzstatus S oder Status S. In Bezug auf die Regelungen in der Europäischen Union (EU), wird die Bezeichnung temporary protection verwendet; diese ist mit dem Schweizer Schutzstatus S vergleichbar. Zudem wird der Ausdruck Personen mit an den Status S gekoppelter Aufenthaltsbewilligung synonym verwendet für Schutzbedürftige mit Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung. Dieser Anspruch auf eine – an den Schutzstatus S gekoppelte Aufenthaltsbewilligung – ergibt sich aus Art. 74 Abs. 2 AsylG. Voraussetzung ist eine fünfjährige Anwesenheit in der Schweiz mit Schutzstatus S.

2. Das Wichtigste in Kürze

Die DJS lehnen die vorgeschlagene Anpassung von Art. 3 Abs. 1 AsylV 2 klar ab. Die finanziellen Herausforderungen der Kantone und Gemeinden im Zusammenhang mit der Umwandlung des Status S in eine an den Status S gekoppelte Aufenthaltsbewilligung B sind nachvollziehbar – insbesondere nach Annahme des «Entlastungspakets 2027». Die Lösung darf jedoch nicht darin bestehen, die Bestimmung der Höhe der (Asyl-)Sozialhilfe den Kantonen zu überlassen. Leidtragende der zu erwartenden Kürzungen sind die betroffenen Personen, vornehmlich Frauen und Kinder. Die DJS befürworten eine rechtskonforme, nachhaltige und schweizweit einheitliche Regelung. Sie fordern deshalb, dass Personen mit einer an den Schutzstatus S gekoppelten Aufenthaltsbewilligung wie vorgesehen reguläre Sozialhilfe erhalten – wie andere Ausländer*innen mit Aufenthaltsbewilligung und die einheimische Bevölkerung. Dafür sprechen insbesondere folgende Gründe:

  • Uneinheitliche Praxis widerspricht der Rechtsgleichheit: Können die Kantone künftig selbst über die Höhe der Unterstützung entscheiden, drohen je nach Wohnort unterschiedliche Leistungen. Dies führt zu einer schweizweit uneinheitlichen Praxis und widerspricht dem Grundsatz der Rechtsgleichheit.
  • Integration wird erschwert: Geflüchtete Menschen brauchen bedarfsgerechte Unterstützungsleistungen, die eine Perspektive schaffen und die Integration ermöglichen. Ist der Ansatz zu tief, so beeinträchtigt dies die Integration und gesellschaftliche Teilhabe Betroffener und gefährdet deren gesunde Entwicklung. Viele Menschen, die heute über den Schutzstatus S verfügen, sind Frauen mit Kindern und Familien. Bereits die regulären Sozialhilfeansätze decken die Bedürfnisse von Kindern und Jugendlichen oft nur ungenügend. Noch prekärer ist die Situation bei der Asylsozialhilfe, die in einigen Kantonen unter dem Existenzminimum liegt, so dass die Kinder häufig jahrelang unter der Armutsgrenze leben.
  • Unklare Rechtslage: Aus Sicht der DJS ist nicht hinreichend geklärt, ob die vorgesehene Anwendung reduzierter Asylsozialhilfe – gestützt auf eine Verordnungsanpassung – mit den internationalen und bundesrechtlichen Vorgaben vereinbar ist. Sollte ein Gericht zum Schluss kommen, dass Schutzbedürftige mit einer an den Status S gekoppelten Aufenthaltsbewilligung sozialhilferechtlich wie Flüchtlinge zu behandeln sind – oder dass die Reduktion aus anderen rechtlichen Gründen unzulässig ist –, müsste möglicherweise rückwirkend die volle Sozialhilfe gewährt werden.

3. Gründe für die Auszahlung der regulären Sozialhilfe

3.1. Historischer Hintergrund: Klare Intention des Gesetzgebers

Der (Bundes-)Gesetzgeber sah vor, dass für Schutzbedürftige, die nach fünf Jahren Anwesenheit einen Anspruch auf eine an den Status S gekoppelte Aufenthaltsbewilligung B[2] haben, die volle, reguläre Sozialhilfe zu bezahlen ist. Dies wird in den Materialien explizit bestätigt. So enthält die Botschaft des Bundesrates zur Totalrevision des Asylgesetzes (AsylG) aus dem Jahr 1996[3] folgende klaren Aussagen:

«Die Frage, ob eine schutzbedürftige Person auch die Flüchtlingseigenschaft erfüllt, wird jedoch während der Dauer des vorübergehenden Schutzes nicht individuell geprüft. […] Um diesen allfälligen verfahrensmässigen Nachteil auszugleichen, soll – insbesondere bei einer längeren Aufenthaltsdauer – die Rechtsstellung der Schutzbedürftigen graduell verbessert werden. Damit lässt sich vermeiden, dass einem Flüchtling, der als Schutzbedürftiger aufgenommen wurde, die in der Flüchtlingskonvention festgelegte Rechtsstellung auf lange Sicht versagt bleibt» (S. 43, vgl. auch S. 83 f.).

«Schutzbedürftige, die einen Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung haben (Art. 70 Abs. 2), werden den Flüchtlingen gleichgestellt. Es ist davon auszugehen, dass sich unter den Schutzbedürftigen auch ein gewisser Anteil Flüchtlinge im Sinne der Flüchtlingskonvention befindet. Nach fünfjähriger Anwesenheit sollten ihnen die gleichen Fürsorgeleistungen wie den Flüchtlingen eingeräumt werden. Sowohl bei Flüchtlingen als auch bei Schutzbedürfti-gen, die einen Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung haben, sollen bei der Unterstützung der besonderen Lage Rechnung getragen und namentlich die berufliche und soziale Eingliederung erleichtert werden» (S. 90).

Zusammenfassend zeigen diese klaren Absichten bei der Totalrevision des AsylG, als der Schutzstatus S eingeführt wurden, dass mit steigender Aufenthaltsdauer eine Verbesserung der Rechtstellung der Schutzbedürftigen einher-gehen soll. Insbesondere sei ihnen ab dem Zeitpunkt, in welchem sie Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung haben, volle, reguläre Sozialhilfe wie für Flüchtlinge zu gewähren. Der Grund dafür liegt darin, dass sich unter den Schutzbedürftigen Flüchtlinge befinden. Deren Asylgesuch wird wegen des Vorrangs des Verfahrens um Status S grundsätzlich nicht geprüft.[4] Dementsprechend wird ihnen die Flüchtlingseigenschaft nicht zuerkannt und ebenso wenig die damit verbundenen besonderen Rechte gemäss Flüchtlingskonvention (FK).

3.2.Rechtlicher Rahmen

3.2.1. Bundesgesetzgebung

Das Asylgesetz (AsylG) und das Ausländer- und Integrationsgesetz (AIG) enthalten diverse Vorgaben zur finanziellen Unterstützung von Personen aus dem Asylbereich. Als Bundesgesetze gehen sie den Bundesverordnungen vor. Sie sind bei der vorliegenden Thematik – nebst Art. 3 Abs. 1 AsylV 2 – zwingend zu berücksichtigen.

Gestützt auf die aktuellen gesetzlichen Grundlagen liegt der Ansatz für die Unterstützung von Asylsuchenden und Schutzbedürftigen ohne Aufenthaltsbewilligung sowie derjenige für vorläufig aufgenommene Personen unter dem Ansatz für die einheimische Bevölkerung (Art. 82 Abs. 3 AsylG und Art. 86 Abs. 1 AIG). Für Schutzbedürftige mit Aufenthaltsbewilligung wird der Ansatz – anders als bei den oben genannten Personenkategorien – nicht ausdrücklich tiefer angesetzt als für die einheimische Bevölkerung; ebenso wie bei anerkannten Flüchtlingen, für die die Flüchtlingskonvention einen Gleichbehandlungsgrundsatz statuiert. Hätte der Gesetzgeber einen reduzierten Unterstützungsansatz gewollt, so hätte er dies entsprechend festgehalten. Im Umkehrschluss (e contrario) bedeutet dies, dass unter Berücksichtigung der Bundesgesetzgebung und des Legalitätsprinzips die Höhe der Sozialhilfe für Personen mit einer an den Status S gekoppelten Aufenthaltsbewilligung nicht unter dem Ansatz für die einheimische Bevölkerung liegen darf, sprich volle, reguläre Sozialhilfe zu gewähren ist; ebenso wie bei anerkannten Flüchtlingen.

Zwar sieht Art. 82 Abs. 1 AsylG vor, dass für die Ausrichtung von Sozialhilfeleistungen und Nothilfe kantonales Recht gilt. Was unter «Ausrichtung» gemeint ist, wird nicht definiert, womit unklar bleibt, ob die Bestimmung der Höhe der Sozialhilfeleistungen darunter – und damit in die kantonale Zuständigkeit – fällt. Klar erscheint aber, dass die oben dargelegte Auslegung (reguläre Sozialhilfe gestützt auf die Bundesgesetzgebung im Umkehrschluss) einer kantonalen Festsetzung der Höhe der Sozialhilfeleistungen vorgeht. Dies wird durch Art. 82 Abs. 5 AsylG untermauert: Darin wird festhalten, dass der besonderen Lage von Flüchtlingen und Schutzbedürftigen, die Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung haben, bei der Unterstützung Rechnung zu tragen ist; namentlich soll die berufliche, soziale und kulturelle Integration erleichtert werden.[5] Auch die Systematik des Gesetzes spricht dafür, da Schutzbedürftige mit Aufenthaltsbewilligung im AsylG und in der AsylV 2 gleichauf mit den anerkannten Flüchtlingen genannt werden und nicht etwa in der Gruppe der Asylsuchenden oder Schutzbedürftigen ohne Aufenthaltsbewilligung.[6]

Entsprechend sehen AsylG und AIG im Umkehrschluss vor, dass die Unterstützung für Schutzbedürftige mit Aufenthaltsbewilligung derjenigen für die einheimische Bevölkerung entspricht (Art. 82 Abs. 3 zweiter Satz AsylG sowie Art. 86 Abs. 1 letzter Satz AIG und Art. 82 Abs. 4 AsylG).

3.2.2. Bundesverordnung AsylV 2

Die heutige Fassung von Art. 3 Abs. 1-3 AsylV 2, die mit dieser Vorlage geändert werden soll, schreibt für sämtliche Personenkategorien aus dem Asylbereich vor, dass sich die «Festsetzung, die Ausrichtung und die Einschränkung der Sozialhilfeleistungen» nach kantonalem Recht richtet. Dabei muss die kantonale Kompetenz für die Festsetzung, Ausrichtung und Einschränkung der Sozialhilfeleistungen gemäss Art. 3 AsylV 2 aufgrund des Prinzips der Normenhierarchie mit den Vorgaben im AsylG und AIG vereinbar sein, welche vorgeben, für welche Personenkategorien reduzierte Ansätze gelten und für welche nicht. Der Bundesgesetzgeber hat folglich im Rahmen seiner Kompetenz (Bundesgesetzgebung) im AsylG und im AIG abschliessend festgelegt hat, für welche Personenkategorien Asylsozialhilfe bzw. für welche reguläre Sozialhilfe zu gewährleisten ist. Eine allfällige Ausrichtung (reduzierter) Asylsozialhilfe wäre nach Sicht der DJS auf Personen mit einer an den Schutzstatus S gekoppelten Aufenthaltsbewilligung nicht mit den bundesrechtlichen Vorgaben vereinbar.

3.2.3. Internationales Recht: Art. 23 der Flüchtlingskonvention

Anerkannte Flüchtlinge mit oder ohne Asyl erhalten in der Schweiz volle, reguläre Sozialhilfe (Umkehrschluss aus Art. 82 Abs. 3 zweiter Satz AsylG, Art. 86 Abs. 1 letzter Satz AIG und Art. 82 Abs. 4 AsylG; Art. 3 Abs. 1 AsylV 2) und sind damit der einheimischen Bevölkerung gleichgestellt. Dies gründet auf der Flüchtlingskonvention, welche verschiedene Rechte enthält, die den weggefallenen Schutz des Herkunftslandes ersetzen und Flüchtlingen die Integration im Aufenthaltsstaat erleichtern sollen.[7] Art. 23 der Flüchtlingskoknvention (FK) besagt, dass die vertragsschliessenden Staaten den sich auf ihrem Gebiet rechtmässig aufhaltenden Flüchtlingen die gleiche Fürsorge und öffentliche Unterstützung gewähren wie den Einheimischen.

Es ist nicht abschliessend geklärt, ob Schutzbedürftige mit einer Aufenthaltsbewilligung unter die FK fallen, wie das SEM im erläuternden Bericht explizit festhält (S. 9): «Die Frage, ob das Völkerrecht und insbesondere [Art. 23 FK] den Handlungsspielraum der Kantone bei der Festsetzung der Höhe der Sozialhilfe für Schutzbedürftige mit Aufenthaltsbewilligung einschränkt, ist gerichtlich nicht geklärt. […] Aufgrund der fehlenden Rechtsprechung kann nicht gänzlich ausgeschlossen werden, dass schutzbedürftige Personen mit einer Aufenthaltsbewilligung, auch wenn sie nach schweizerischem Recht nicht als Flüchtlinge anerkannt wurden, von den Gerichten als „Flüchtlinge mit rechtmässigem Auf-enthalt“ in der Schweiz im Sinne von [Art. 23 FK] anerkannt werden könnten. Sollte dies der Fall sein, müssten die Kantone ihnen das Recht auf Gleichbehandlung mit Inländern bei der Gewährung der in [Art. 23 FK] vorgesehenen Sozialhilfe garantieren.»

Unabhängig von dieser Frage, ob die FK auf Schutzbedürftige mit Aufenthaltsbewilligung anwendbar ist, finden sich andere Argumente für die Anwendung von Art. 23 FK;[8] dies sowohl in Bezug auf den aktuellen Anwendungsfall für Geflüchtete aus der Ukraine als auch generell bzw. für künftige Aktivierungen.

Zweck des vorübergehenden Schutzes ist die Entlastung des Asylsystems, weswegen die anspruchsberechtigten Personen in einem raschen Verfahren den Status S erhalten und deren Asylgesuch nicht behandelt bzw. das Asylverfahren sistiert wird.[9] Entsprechend wird das Vorliegen der Flüchtlingseigenschaft nicht geprüft, womit sich unter den Personen, die einen Schutzstatus S erhalten haben, Flüchtlinge befinden können. Dies können einerseits bereits anerkannte Flüchtlinge sein, die im Drittstaat – im aktuellen Kontext Ukraine – Schutz gefunden hatten und nun erneut fliehen musste, andererseits aber auch aus der Ukraine stammende Personen, welche die Flüchtlingseigenschaft erfüllen.[10] Gemäss Art. 23 FK ist anerkannten Flüchtlingen in Gleichbehandlung mit der einheimischen Bevölkerung reguläre Sozialhilfe zu gewähren. Eine Abweichung stellt grundsätzlich eine Verletzung der Flüchtlingskonvention dar.

Das geplante Vorhaben, welches es Kantonen ermöglicht, Personen mit einer an den Schutzstatus S gekoppelten Aufenthaltsbewilligung (reduzierte) Asylsozialhilfe auszurichten, könnte im Einzelfall eine Verletzung von Art. 23 FK bedeuten. Eine Prüfung des Anspruchs im Einzelfall müsste zudem gewissermassen vorfrageweise das Vorliegen der Flüchtlingseigenschaft thematisieren, was zu langwierigen Verfahren führen könnte und dem Zweck des vorübergehenden Schutzes zuwiderläuft.

3.3. «Entlastungspaket 2027» ändert den rechtlichen Rahmen nicht

Der Blick in die Materialien sowie in die Bundesgesetzgebung und internationale Vorschriften zeigt klar: Mit steigender Anwesenheitsdauer Schutzbedürftiger ist eine Besserstellung vorgesehen, namentlich im Bereich der Sozialhilfe. Dies ist mit Blick auf die gewünschte Integration auch sinnvoll und wurde in den Jahren seit der Schaffung des Status S und nach der erstmaligen Aktivierung im Frühjahr 2022 nicht angezweifelt (Siehe oben Ziff. 3.1 f.). Als sich die Annahme des «Entlastungspakets 2027» und dessen Folgen abzeichnete, änderte sich dies. Mit dem Sparpaket hat das Parlament, darunter auch der Ständerat als Vertretung der Kantone, u.a. entschieden, die vorgesehene hälftige Auszahlung der Globalpauschale 2, welche der Bund den Kantonen für Personen mit Status S ab fünf Jahren Aufenthalt entrichtet, zu streichen.[11] Diese Fünfjahresdauer wird bei den ersten Schutzbedürftigen ab März 2027 erfüllt sein; sie haben ab dann bekanntlich Anspruch auf eine an den Status S gekoppelte Aufenthaltsbewilligung. Der Bund wird also just auf diesen Zeitpunkt hin keine (hälftige) Globalpauschale 2 entrichten. Infolgedessen kommen Sozialhilfekosten in Millionenhöhe und finanzielle Herausforderungen auf die Kantone und Gemeinden zu. Diesen darf aus Sicht der DJS nicht durch Überwälzung der drohenden Kosten auf die Geflüchteten begegnet werden, ohne dass die rechtlichen Vorgaben auf nationaler und internationaler Ebene sowie der historische und systematische Kontext genügend berücksichtigt werden.[12]

Insofern greift denn auch die Argumentation des SEM zu kurz, wonach der Bund nach fünf Jahren keine Globalpauschale mehr ausrichte und deswegen die Legitimation des Bundes entfalle, den Kantonen hinsichtlich des Standards der Sozialhilfe für Schutzbedürftige mit einer Aufenthaltsbewilligung Vorgaben zu machen.[13] Denn der (Bundes-)Gesetzgeber hat bewusst vorgesehen, dass nach Umwandlung des Status S in eine daran gekoppelte Aufenthaltsbewilligung die volle, reguläre Sozialhilfe zu bezahlen ist. Diese Aussage wird durch die Materialien explizit bestätigt.[14] Auch wenn sich die Festsetzung, Ausrichtung und Einschränkung der Sozialhilfe nach kantonalem Recht richtet und die Globalpauschalen nach fünf Jahren nicht mehr ausbezahlt werden, bleibt die Festlegung dieses Grundsatzes im AsylG und AIG in der Zuständigkeit des Bundes. Wegen dieser Bundeskompetenz ist der Schluss zu relativieren, dass bei Wegfall der Globalpauschalen der Bund gegenüber den Kantonen nicht mehr über die Höhe der Sozialhilfe befinden könne. Weder das Gesetz noch die Verordnungen enthalten einen solchen Meccano.

Hinzu kommt, dass bei der Schaffung des Status S ausdrücklich festgehalten wurde, dass der Bund nicht sämtliche Kosten für die Schutzbedürftigen mit Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung übernimmt, sondern sich die Kantone (hälftig) daran beteiligen müssen. Diese «föderalistische Lastenverteilung» sei u.a. deswegen gerechtfertigt, dass «dadurch die Kantone vermehrt motiviert werden, die berufliche Eingliederung der Schutzbedürftigen zu fördern»[15]. 

Im Ergebnis dürfen die wegen des «Entlastungspakets 2027» auf die Kantone und Gemeinden zukommenden (Sozialhilfe-)Kosten also nicht der ausschliessliche Faktor sein für die Frage, wer über die Höhe der auszuzahlenden (Asyl-)Sozialhilfe bestimmt. Diese finanzielle Herausforderung darf nicht zur Nichtbeachtung der oben ausgeführten Aspekte wie die Intention des Gesetzgebers oder der rechtliche Rahmen auf nationaler und internationaler Ebene führen. Umso mehr als ein solches Vorgehen allenfalls Tore öffnet für Reduktionen der Sozialhilfe bei weiteren Personenkategorien; u.a. Geflüchtete, die langfristig bzw. für immer den Schutz der Schweiz brauchen, sich hier niederlassen und daher volle finanzielle Unterstützung zwecks best- und schnellstmöglicher Integration brauchen

3.4. Entgegen Rechtsgleichheitsgebot und Gesetzessystematik

Wenn die Kantone künftig über die Höhe der Unterstützungsleistungen entscheiden sollen, drohen einerseits je nach Wohnkanton oder Wohngemeinde unterschiedliche Leistungen. Andererseits fallen die Unterstützungsleistungen je nach Art der Aufenthaltsbewilligung B ungleich aus; nämlich für an den Status S gekoppelte Aufenthaltsbewilligungen B nach Art. 74 Abs. 2 AsylG allenfalls tiefer im Vergleich zu anderen Aufenthaltsbewilligungen B, was der Gesetzessystematik und -logik entgegensteht. Insgesamt führt dies zu einer schweizweit uneinheitlichen Praxis und widerspricht dem Grundsatz der Rechtsgleichheit und dem Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 1 und 2 Bundesverfassung [BV], Art. 14 der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK]).

Zwar ist eine gewisse Differenzierung bei der Höhe der Unterstützungsleistungen gemäss Rechtsprechung zulässig – abhängig vom Status der betroffenen Person bzw. von der Frage, wie lange die Person in der Schweiz bleibt und ob ihre Integration gefördert werden soll.[16] Bei der hier interessierenden, an den Status S gekoppelten Aufenthaltsbewilligung B handelt es sich um eine Aufenthaltsbewilligung, was grundsätzlich für eine längere Bleibeperspektive mit gewollter Integrationsförderung spricht und demzufolge höheren Sozialhilfeansätzen. Diese Absicht – mit zunehmender Aufenthaltsdauer Verfestigung und Besserstellung des Status sowie Integrationsförderung – wird durch den Automatismus von Art. 74 Abs. 2 AsylG selbst untermauert, explizit in Art. 82 Abs. 5 AsylG genannt und ergibt sich wie oben gesehen auch aus den Materialien. Da die Aufenthaltsbewilligung jedoch an den Status S gekoppelt ist, könnte darin eine gewisse Art von «Befristung» gesehen werden. Liest man die Koppelung an den Status S hingegen nicht als «Befristung», sondern als «Zweck», entspricht dies der Systematik der anderen Aufenthaltsbewilligungen B. Diese sind zweckgebunden, d.h. werden erteilt wegen zwecks Familiennachzugs, Erwerbstätigkeit, Vorliegen eines Härtefalls, Flüchtlingseigenschaft mit Asyl etc. In der hier interessierenden Konstellation liegt der Zweck der Aufenthaltsbewilligung demnach in der seit fünf Jahren dauernden Aktivierung des Schutzstatus S. So verstanden rechtfertigt die Koppelung der Aufenthaltsbewilligung B an den Status S tiefere Ansätze nicht. Im Weiteren unterscheidet sie sich u.a. vom Konzept her klar von der vorläufigen Aufnahme. Dieser Aspekt – Aufent-haltsstatus und damit verbundene Bleibedauer – vermag daher eine Ungleichbehandlung innerhalb verschiedener Status nicht zu rechtfertigen.

Dieser Aspekt bietet ebenfalls keine Rechtfertigung für unterschiedliche Sozialhilfeleistungen abhängig vom Wohnort für Personen mit demselben Status (nämlich an den Status S gekoppelte Aufenthaltsbewilligung B). Ein sachlicher Grund für diese Ungleichbehandlung ist – abgesehen von der föderalistischen Ordnung und Zuständigkeitsteilung zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden – nicht ersichtlich, umso weniger, weil der Wohnort oftmals durch den für die Kantonszuweisung massgebenden Verteilschlüssel bestimmt wird, also durch von den Betroffenen nicht beeinflussbare Faktoren. Insbesondere kann diese Ungleichbehandlung innerhalb der an den Status S geknüpften Aufenthaltsbewilligung B, abhängig vom Wohnort, nicht überzeugend damit gerechtfertigt werden, dass dadurch Gleichbehandlung mit der vorläufigen Aufnahme geschaffen werden soll. Zur Schaffung tatsächlicher Rechtsgleichheit bieten sich umfassendere Vorgehen an – wie etwa ein einheitlicher humanitärer Schutzstatus.

Im Ergebnis birgt das geplante Vorgehen die Gefahr, dass es zu unterschiedlichen Asyl- bzw. Sozialhilfeleistungen je nach Wohnkanton oder -gemeinde kommt, ebenso je nach Art der Aufenthaltsbewilligung B. Dies widerspricht dem Grundsatz der Rechtsgleichheit sowie der Gesetzessystematik.

3.5. Starke Beeinträchtigung der Integration

Eine gelungene Integration ermöglicht die gleichberechtigte Teilhabe am wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen und politischen Leben. Sie geht weit über die Kenntnis der Sprache, den Abschluss einer Ausbildung oder die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit hinaus. Ebenso wichtig sind finanzielle und soziale Sicherheit sowie Möglichkeiten für Begegnung und soziale Interaktion. Nach Ansicht der DJS muss eine umfassende Integrationsförderung u.a. diese Bereiche berücksichtigen und braucht dafür ausreichende finanzielle Mittel.

Gemäss geltendem Recht erhalten Schutzbedürftige nach fünf Jahren Aufenthalt mit Status S automatisch eine daran gekoppelte Aufenthaltsbewilligung und damit reguläre Sozialhilfe. Die DJS befürchten, dass die Kantone aufgrund der geplanten Änderung der AsylV 2 den Betroffenen ab März 2027 lediglich Asylsozialhilfe auszahlen werden, um die Ausfälle der Bundesbeiträge aus dem «Entlastungspaket 2027» zu kompensieren. Dies wäre insbesondere für die Integration problematisch: Personen, die von Asylsozialhilfe leben, sind in den genannten Bereichen bereits heute deutlich eingeschränkt, wie verschiedene Studien zeigen.[17]

Von der geplanten Verordnungsänderung betroffen sind die aus der Ukraine geflüchteten Menschen, bei denen es sich mehrheitlich um Frauen mit Kindern und Familien handelt. Sie sind auf bedarfsgerechte Unterstützungsleistungen angewiesen, die ihnen eine Perspektive ermöglichen und ihre Integration fördern. Die Asylsozialhilfe ist bereits heute kantonal sehr unterschiedlich ausgestaltet und liegt je nach Kanton zwischen 20 und 70 Prozent unter der regulären Sozialhilfe. Bereits die reguläre Sozialhilfe deckt die Bedürfnisse von Kindern und Jugendlichen häufig nur ungenügend. Bei der Asylsozialhilfe ist die Situation noch prekärer: In einigen Kantonen liegt sie unter dem Existenzminimum, sodass die Personen, und darunter besonders betroffen die Kinder, teilweise jahrelang unter der Armutsgrenze leben. Dies beeinträchtigt ihre Integration und gesellschaftliche Teilhabe und kann ihre gesunde Entwicklung gefährden.[18]

Zudem führen starke Kürzungen der Sozialleistungen nicht zu einer höheren Erwerbsbeteiligung, wie die Studie des CESifo zeigt. Die Annahme, eine Kürzung von Sozialleistungen motiviere die Geflüchteten rascher, eine Arbeitsstelle zu finden und beschleunige so die Erwerbsintegration, ist widerlegt. Der finanzielle Anreiz zur Erwerbstätigkeit sei bei den untersuchten Geflüchteten ohnehin hoch. Den Grund für die fehlende Er-werbstätigkeit sehen die Forschenden vielmehr darin, dass viele Geflüchtete trotz vorhandener Bereitschaft effektiv keine Arbeitsstelle fänden. Als mögliche Ursachen werden unter anderem ungenügende Sprachkenntnisse, Unvereinbarkeit zwischen beruflichen Fähigkeiten und den Anforderungen des Arbeitsmarktes sowie Einschränkungen beim Arbeitsmarktzugang genannt. Die Studie zeigt im Übrigen, dass höhere Sozialhilfe die Kriminalität – insbesondere finanzielle Notdelikte wie Diebstahl und kleinere Drogendelikte – deutlich reduziert.

Auch aus Integrationsperspektive sprechen sich die DJS für die Beibehaltung der aktuellen Regelung aus, wo-nach die Schutzbedürftigen mit Aufenthaltsbewilligung wie vorgesehen dieselbe Sozialhilfe wie Einheimische erhalten.

3.6. Keine nachhaltige Lösung

Die DJS lehnen die vorgeschlagene Anpassung von Art. 3 Abs. 1 AsylV 2 klar ab, mitunter gestützt auf die obigen Ausführungen, und plädieren stattdessen für eine rechtskonforme, nachhaltige und schweizweit einheitliche Regelung, welche nebst den Betroffenen sämtliche involvierten Behörden und Institutionen berücksichtigt. Personen mit einer an den Status S gekoppelten Aufenthaltsbewilligung sollen wie vorgesehen reguläre Sozialhilfe erhalten. Dadurch werden allfällige Kantonswechselgesuche wegen höheren Ansätzen andernorts vermieden.[19] Ebenso vermieden werden aufwändige Beschwerdeverfahren, welche in diesem Fall sowohl die kantonalen Behörden und Gerichte als auch das Bundesgericht beanspruchen würden. Beschwerdeverfahren könnten auf zwei Arten eingeleitet werden; entweder in Form von konkreten Normenkontrollen, also einem Rechtsmittel gegen die individuell verfügte tiefere Asylsozialhilfe und/oder in Form von abstrakten Normenkontrollen gegen die neuen kantonalen Sozialhilfeerlasse. Sollte ein Gericht alsdann zum Schluss kommen, dass das geplante Vorgehen nicht zulässig ist – namentlich nicht mit Bundesrecht oder Art. 23 FK vereinbar –, wären je nach Begründung des Gerichtes die rechtlichen Grundlagen anzupassen und die vorgenommenen Gesetzgebungsarbeiten unnötig gewesen. Möglicherweise wäre die Differenz zur regulären Sozialhilfe rückwirkend auszubezahlen. In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, ob das Urteil eines kantonalen Verwaltungsgerichts Wirkung auf andere Kantone hätte, oder haben müsste, und was in Bezug auf ein Urteil des Bundesgerichts gälte. Auf jeden Fall können unterschiedliche Rechtsmittelverfahren und Gerichtsurteile in unterschiedlichen Kantonen zu einer unklaren rechtlichen Lage führen. Dies wiederum kann sich negativ auf die betroffenen Geflüchteten auswirken und mehr Aufwand bei den zuständigen Behörden wie Sozialämtern verursachen. Es ist ausserdem zu vermuten, dass der Informations- und Beratungsbedarf der Geflüchteten dadurch steigen würde, was zusätzliche Ressourcen seitens Behörden sowie Rechtsberatungsstellen und NGO bindet.

Ein tieferer Ansatz bei der Sozialhilfe hindert die Integration von Geflüchteten. Die vermeintlich eingesparten Kosten durch die Reduktion der Sozialhilfeansätze verursachen längerfristig Kosten durch die verzögerte (berufliche) Integration.

Zusammenfassend lehnen die DJS die Anpassung von Art. 3 Abs. 1 AsylV 2 auch aus dem Grund ab, dass das angedachte Vorgehen gesamthaft betrachtet nicht nachhaltig ist (weder in Bezug auf alle involvierten Personen wie Geflüchtete, SEM, Migrations- und Sozialämter, Rechtsschutz, Gerichte noch langfristig betrachtet, etwa bezüglich Integration).

4. Fazit

Die Materialien und die Ausgestaltung des AsylG zeigen, dass der Gesetzgeber mit steigender Aufenthaltsdauer von Schutzbedürftigen in der Schweiz eine Verbesserung von deren Rechtsstellung Richtung derjenigen von anerkannten Flüchtlingen vorgesehen hat; insbesondere volle, reguläre Sozialhilfe, wenn Personen mit Status S nach fünf Jahren Aufenthalt in der Schweiz eine daran gekoppelte Aufenthaltsbewilligung B erhalten.

Gemäss den Bestimmungen im AsylG und AIG ist für Schutzbedürftige mit Aufenthaltsbewilligung dieselbe Unterstützung wie für die einheimische Bevölkerung vorgesehen (Art. 82 Abs. 3 zweiter Satz AsylG sowie Art. 86 Abs. 1 letzter Satz AIG und Art. 82 Abs. 4 AsylG im Umkehrschluss; zudem Art. 82 Abs. 5 und Art. 74 Abs. 2 AsylG).

Mit der Vernehmlassungsvorlage soll Art. 3 Abs. 1 AsylV 2 angepasst werden, eine Bundesverordnung, die wegen des Prinzips der Normenhierarchie Bundesgesetz nachgeht. Aufgrund des aufgezeigten Rahmens in der Bundesgesetzgebung ist fraglich, ob das geplante Vorgehen – reduzierte Sozialhilfeansätze gestützt auf eine Verordnungsanpassung – mit dem Bundesrecht vereinbar ist. Ebenfalls unklar ist, ob das Vorgehen mit internationalen Recht kompatibel ist, insbesondere Art. 23 FK (Gleichbehandlung mit Einheimischen bezüglich Fürsorge). Hierbei stellt sich einerseits die Frage, ob die Flüchtlingskonvention auf Schutzbedürftige mit einer an den Status S gekoppelten Aufenthaltsbewilligung anwendbar ist. Andererseits befinden sich unter den Schutzbedürftigen Personen, die die Flüchtlingseigenschaft erfüllen und sich folglich auf die Flüchtlingskonvention berufen könnten; da wegen der vorrangigen Verfahren um Status S die Asylverfahren sistiert werden, kann die Flüchtlingseigenschaft jedoch nicht festgestellt werden, obschon diese deklaratorischer Natur ist.

Aufgrund des «Entlastungspakets 2027» werden die Kantone und Gemeinden durch die wegfallende Globalpauschale des Bundes mit (Sozialhilfe-)Kosten in Millionenhöhe konfrontiert. Die finanziellen Herausforderungen sind nachvollziehbar. Sie dürfen jedoch nicht der ausschliessliche Faktor sein für das geplante Vorgehen; vielmehr sind der historische und rechtliche Rahmen sowie die Auswirkungen für die Betroffenen wie erschwerte Integration mitzuberücksichtigen. Hinzu kommt, dass das geplante Vorgehen die Gefahr birgt, dass es zu unterschiedlichen Asyl- bzw. Sozialhilfeleistungen je nach Wohnort kommt, ebenso je nach Art der Aufenthaltsbewilligung B. Dies widerspricht dem Grundsatz der Rechtsgleichheit sowie der Gesetzessystematik. Aus diesen und weiteren Gründen ist die Kostenüberwälzung auf die Geflüchteten, basierend auf der vorgeschlagenen Verordnungsanpassung, nicht nachhaltig.

Gestützt auf diese Ausführungen lehnt die Die SFH die vorgeschlagene Anpassung von Art. 3 Abs. 1 AsylV 2 klar ab. Sie fordert, dass Personen mit einer an den Schutzstatus S gekoppelten Aufenthaltsbewilligung wie vorgesehen reguläre Sozialhilfe erhalten.

[1] SEM, Änderung der Asylverordnung 2 über Finanzierungsfragen (AsylV 2). Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens, 12.08.2026, S. 4 f.

[2] Damaliger Art. 70 Abs. 2 aAsylG: «Fünf Jahre nach Gewährung des vorübergehenden Schutzes erhalten Schutzbedürftige von diesem Kanton eine Aufenthaltsbewilligung, die bis zur Aufhebung des vorübergehenden Schutzes befristet ist.». Heute ähnlich lautender Art. 74 Abs. 2 AsylG: «Hat der Bundesrat den vorübergehenden Schutz nach fünf Jahren noch nicht aufgehoben, so erhalten Schutzbedürftige von diesem Kanton eine Aufenthaltsbewilligung, die bis zur Aufhebung des vorübergehenden Schutzes befristet ist.».

[3] Botschaft zur Totalrevision des Asylgesetzes sowie zur Änderung des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer vom 4. Dezember 1995 (BBl 1996 II 1). Im Rah-men dieser Totalrevision wurde der vorübergehende Schutz erstmals in das AsylG aufgenommen.

[4] Gemäss Art. 69 Abs. 3 AsylG wird das Verfahren über ein allfälliges Gesuch um Anerkennung als Flüchtling (Asylgesuch) sistiert. Ausnahmen von diesem Grundsatz sind in Art. 69 Abs. 2 AsylG (offensichtliche Verfolgung im Sinne von Art. 3 AsylG, also asylrelevante Verfolgung) und Art. 70 AsylG (Wiederaufnahme des Verfahrens um Anerkennung als Flüchtling frühestens fünf Jahre nach dem Sistierungsentscheid nach Art. 69 Abs. 3 AsylG) vorgesehen.

[5] Hierzu etwa Hruschka Constantin, OFK Migrationsrecht, N 13 zu Art. 82 Abs. 5 AsylG, 6. Aufl. 2026: «Abs. 5 betont die besondere sozialhilferechtliche Stellung von Flüchtlingen und Schutzbedürftigen mit einer Aufenthaltsbewilligung. In der Botschaft ist die Verpflichtung aus FK 23, Flüchtlinge in sozialhilferechtlicher Hinsicht einheimischen Personen gleichzustellen, explizit hervorgehoben (so auch AsylV 2 3 Abs. 1 Satz 2). Die Privilegierung wird explizit an die Tatsache angeknüpft, dass mit der Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft feststeht, dass die Personen «sich in der Schweiz eine neue Existenz aufbauen müssen». Schutzbedürftige, die nach fünf Jahren eine Aufenthaltsbewilligung erhalten haben, sollen in dieser Hinsicht anerkannten Flüchtlingen gleichgestellt werden (BBl 1996 II 1, 90)».

[6] Vgl. etwa Teresia Gordzielik, Sozialhilfe im Asylbereich, Diss. Universität Fribourg, 2020, S. 80: «[…] dass in den einschlägigen sozialhilferechtlichen Vorgaben Schutzbedürftige mit Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung den Flüchtlingen gleichgestellt werden, denen Asyl gewährt wurde, und Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung den Asylsuchenden mit Erstgesuch».

[7] Statt vieler Nula Frei/Barbara von Rütte, Die Statusrechte von Flüchtlingen gemäss der Genfer Flüchtlingskonvention und ihre Umsetzung in der Schweiz, Teil 2, in ASYL 3/21, S. 8 (Zusammenfassung).

[8] Dieser Schluss lässt sich auch daraus ableiten, dass UNHCR an diversen Stellen auf Bestimmungen der FK verweist, siehe etwa Stellungnahme zur Anwendung des Schutzstatus S auf Flüchtlinge aus der Ukraine vom 09.03.2022, Stellungnahme zur Weiterführung des Schutzstatus S vom Juli 2025.

[9] Grundsätzliche Sistierung des Asylverfahrens.

[10] Siehe ausdrückliche Haltung des Gesetzgebers und Zitate in den Materialien.

[11] Die sogenannten Globalpauschalen des Bundes an die Kantone sind in Bezug auf Schutzbedürftige mit an den Status S gekoppelter Aufenthaltsbewilligung in Art. 88 AsylG und Art. 24 Abs. 3 AsylV 2 geregelt. Art. 24. Abs. 3 AsylV 2 bestimmt: «Der Bund zahlt den Kantonen für Schutzbedürftige mit einer Aufenthaltsbewilligung die Hälfte der Globalpauschale nach Artikel 26 vom Tag an, an dem diese nach Artikel 74 Absatz 2 des AsylG einen Anspruch auf die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung haben, bis und mit dem Tag, an dem sie erstmals eine Niederlassungsbewilligung erhalten oder ein Anspruch darauf besteht, längstens aber bis zum Zeitpunkt, in dem eine solche nach Artikel 74 Absatz 3 des AsylG erteilt werden könnte.». Diese Handhabung wurde durch das vom Parlament ausgearbeitete «Entlastungspaket 2027» geändert (BBl 2026 801): Mit dessen Inkrafttreten per 1. Januar 2027 erhalten die Kantone für Schutzbedürftige mit einer an den Status S gekoppelten Aufenthaltsbewilligung keine Globalpauschalen (hälftig) mehr. Denn die Dauer für die Abgeltung der Sozialhilfekosten durch den Bund für alle Personen aus dem Asyl- und Flüchtlingsbereich wird mit dem «Entlastungspaket 2027» auf fünf Jahre reduziert; diese fünfjährige Finanzierungsdauer endet in dem Zeitpunkt, wo der Anspruch auf eine an den Status S gekoppelte Aufenthaltsbewilligung entsteht.

[12] So enthält der erläuternde Bericht weder Hinweise auf die oben dargelegte Bundesgesetzgebung noch auf die eingangs erwähnten Materialien, sondern lediglich, aber immerhin die Frage, ob das Vorgehen mit Art. 23 FK vereinbar ist.

[13] Erläuternder Bericht: «Mit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über das Entlastungspaket 2027 für den Bundeshaushalt (BBl 2026 801) am 1. Januar 2027 erhalten die Kantone für Schutzbedürftige mit einer Aufenthaltsbewilligung keine Globalpauschalen mehr, da die Subventionsdauer für die Abgeltung der Sozialhilfekosten für alle Personen aus dem Asyl- und Flüchtlingsbereich auf fünf Jahre festgelegt wird. Somit entfällt auch die Legitimation des Bundes, den Kantonen hinsichtlich des Standards der Sozialhilfe für Schutzbedürftige mit einer Aufenthaltsbewilligung Vorgaben zu machen, wie sie nach geltendem Recht in Artikel 3 Absatz 1 der AsylV 2 festgelegt sind.» (S. 2 und 4, s. auch S. 5). Ebenso Medienmitteilung Bundesrat vom 12.08.2026.

[14] Siehe oben.

[15] BBl 1996 II 1, S. 94 f.

[16] Siehe etwa BGE 131 I 166 E. 7.2.1, BGer 8C_641/2023 vom 26.03.2024, E. 5.3, 2P.139/2003 vom 13.11.2003, E. 3.6.1 f. m.w.H.; Nina Blum, SHK AIG, 2. Aufl. 2024, N. 14 zu Art. 86 AIG: «Begründet wird diese in Art. 86 AIG vorgesehene Ungleichbehandlung [bezüglich – tieferer – Sozialhilfeleistungen im Vergleich zu etwa anerkannten Flüchtlingen]damit, dass sowohl Asylsuchende als auch vorläufig Aufgenommene nicht über eine Aufenthaltsbewilligung verfügen und somit davon auszugehen ist, dass ihr Aufenthalt nur vorübergehend ist, weshalb nicht ihre Integration, sondern ihre Rückkehr in den Heimat- oder Herkunftsstaat im Vordergrund stehe. Personen mit einer Aufenthaltsbewilligung können hingegen in der Schweiz bleiben und deren Integration soll daher erleichtert werden. […] Gemäss Bundesgericht stellt der Anwesenheitsstatus einen wesentlichen sachlichen Grund für entsprechende Differenzierungen dar. Namentlich rechtfertigt sich eine Ungleichbehandlung, die darauf abstellt, ob der Anwesenheitsstatus auf Integration abzielt oder nicht.». Siehe Ruedi Illes, S. 3-6, m.w.H.

[17] Siehe etwa Tobias Fritschi, Professor und Institutsleiter Soziale Sicherheit und Sozialpolitik an der Berner Fachhochschule im Interview mit SRF, Echo der Zeit vom 19.05.2026. Zudem bestätigt die Studie von Daniel Auer et al., Social Assistance and Refugee Crime, Working Paper No. 11051 des Center for Economic Studies and ifo Institute (CESifo), April 2024, die Haltung der SFH, dass die tiefen Ansätze der Asylsozialhilfe eine erfolgreiche Integration massgeblich behindern. Besonders betroffen davon sind Familien mit Kindern. Es ist mit Asylsozialhilfe kaum möglich, am sozialen Leben teilzunehmen, wenn z.B. keine Bahn- oder Bustickets für das Fussballtraining oder für einen Besuch bei Freunden oder Verwandten bezahlt werden können.

[18] Siehe Büro BASS, Die materielle Situation von Kindern und Jugendlichen in der Sozialhilfe, Schlussbericht vom 30. September 2024 im Auftrag der SODK u.a., S.59. Online verfügbar.

[19] Hierbei ist darauf hinzuweisen, dass ein Kantonswechsel nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig ist, sowohl für Personen mit Status S als auch mit daran gekoppelter Aufenthaltsbewilligung (Art. 44 i.V.m. Art. 22 Abs. 2 Asylverordnung 1 bzw. Art. 37 Abs. 2 AIG); unabhängig vom Ausgang des Gesuchs entsteht jedoch seitens Behörden Aufwand für die Prüfung.